本刊记者 杜悦英
进入2017年，外资进入中国的步伐有所放缓。
商务部日前发布的数据显示，今年上半年，我国实际使用外资金额4415.4亿元人民币，同比下降0.1%。
今年年初，针对如何更好地利用外资，国务院发布了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发〔2017〕5号文），其后，国家发改委、商务部等相关部委负责人除了向外界解读新政，更多的则是在公开场合强调，中国巨大的市场需求将给外国投资者继续创造巨大的“中国机会”。
7月17日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十六次会议，研究改善投资和市场环境、扩大对外开放问题。习近平发表重要讲话强调，要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。
7月28日，国务院常务会又部署加大引进外资的力度，营造更高水平对外开放环境等等，提出了若干具体措施。有关部门也修订了新的外商投资产业指导目录、中西部地区外商投资优势产业目录和自贸试验区外商投资负面清单等，进一步扩大了外商投资的准入领域。
一方面是数字显示我国上半年利用外资同比出现小幅下降；另一方面则是国家对于继续扩大开放、积极利用外资的又一次明确表态和强力推动。接受《中国发展观察》采访的多位学者表示，在当前的发展阶段，利用外资，“质”比“量”更重要。
下降背后
数据显示，我国上半年利用外资同比出现0.1%的小幅下降，基本保持稳定。国务院发展研究中心副主任、研究员隆国强在7月31日国务院新闻办新闻发布会上说，当前，中国对外开放政策的暖风劲吹和一部分外资企业反应滞后并存。中国政府坚持对外开放的基本国策，以改善营商环境为重点内容，出台了一系列政策；同时，也不断地在推进内外资平等对待、公平竞争的市场环境。中国扩大对外开放的政策得到了国内外高度评价，特别是很多外商投资企业也给予了积极的评价。“但是从我个人做研究，接触了大量的外商投资企业，感觉到一些外资企业对中国扩大开放、利用外资政策的巨大进展了解还不透，特别是大的企业决策还有一个过程，所以表现出了在上半年一些外商投资企业的反应还是滞后的，需要我们进一步加强政策解读，进一步坚定其信心”，隆国强说，必须指出的是，中国一直是外商投资企业最重要的投资目的地，从各种各样的调查结果包括美商会的白皮书、欧盟商会的白皮书都可以看到，大量的跨国企业一直把中国作为他们自己未来投资的最重要的目的地之一。
“外资在中国的表现，与我们持续改善营商环境付诸的努力相比，确实存在反差”，国务院发展研究中心对外经济研究部综合研究室主任、研究员罗雨泽在接受《中国发展观察》采访时，对出现这种反差的原因做出如下分析：
第一，我们正处于经济结构调整和产业转型期，利用外资的类型在变，结构在变，投资者适应和我们营造环境都需要经历一个过程，阶段转换需要一定的调整期。第二，我国本土企业的竞争力提升，外资进入的能力门槛提高。第三，发达国家对待输出资本的态度变得更加保守，再工业化需要留住投资，对依附资本的技术输出限制加强。第四，改革措施距完全落地还有一定差距。一些地方政府还不适应新制度、新政策、新模式，“不知如何为”的现象普遍且突出。第五，外资存在心理落差和认识错位。一些外资企业还不适应“国民待遇”，超国民待遇取消后，他们心理落差比较大。认识上存在负面夸大、正面淡化的倾向，对问题的印象强于环境改善的印象，容易以偏概全。
在对外经济贸易大学国际经济研究院国际投资研究室副主任陈建勋看来，目前利用外资小幅下降还存在的一个原因是，中国的人力成本、资源环境外部成本都在升高，有一部分依赖成本优势或高污染高耗能的企业，因此撤离中国市场。
陈建勋在接受《中国发展观察》采访时强调，尽管数量上出现了0.1%的下降，但我们利用外资不能只看规模，更要重视质量。在当前的发展阶段，引进外资最重要的是符合国家战略、符合经济发展水平。1978年至今的约40年间，我们利用外资经过了几个阶段：起初利用外资，是为了解决资本不足问题，后来是为了“以市场换技术”，如今利用外资更大的意义在于鼓励创新，希望借助外资实现产业升级、技术改造，“利用外资的动因根据时代发展在变化”，陈建勋说，特别是在产业结构调整过程中，有可能造成低质量外资流出。可能在短期内，我们利用外资的规模会有所下降，但长期看，外资的质量会逐渐提高。
商务部研究院研究员、北京新世纪跨国公司研究所所长王志乐接受《中国发展观察 》采访时特别提到，我国对外开放的历程恰是利用外资的过程。近40年来，国内在利用外资问题上一直存在两种思维的博弈，迄今为止共产生4次较大的争议。第一次争议发生在开放初期，争议的焦点是“爱国主义还是卖国主义”。 第二次争议发生在上世纪90年代初，争议的焦点是“姓社姓资”。第三次争议发生在“入世”前后，争议的焦点是“入世还是不入世”。第四次争议则是近年来的“姓中姓外”之争。而前述7月17日习近平总书记的讲话，明确表态要继续利用好外资，“这可视作对第四次争议的结论”，王志乐说。
“尽管经历这些争议，但无可否认的是，30多年来中国在两种思维博弈中逐步扩大开放，逐步融入世界。尽管传统思维不时抑制了中国全球化发展的速度，但是全球化思维最后总是主导中国的发展方向”，王志乐表示，要坚信中国融入全球化的总趋势，从而坚持开放，继续做好外资工作。
恰逢其时
习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上的讲话中指出，我们提出建设开放型经济新体制，一个重要目的就是通过开放促进我们自身加快制度建设、法规建设，改善营商环境和创新环境，降低市场运行成本，提高运行效率，提升国际竞争力。外商投资推动了资源合理配置，促进了市场化改革，对我国经济发展发挥了重要作用。推进供给侧结构性改革，实现经济向更高形态发展，跟上全球科技进步步伐，都要继续利用好外资。要加快放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务，以及一般制造业和服务业等竞争性领域对外资准入限制和股比限制。要尽快在全国推行自由贸易试验区试行过的外商投资负面清单。
习近平强调，要加快统一内外资法律法规，制定新的外资基础性法律。要清理涉及外资的法律、法规、规章和政策文件，凡是同国家对外开放大方向和大原则不符的法律法规或条款，要限期废止或修订。外资企业准入后按照公司法依法经营，要做到法律上平等、政策上一致，实行国民待遇。北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度。要清理并减少各类检查和罚款，建立涉企收费目录清单制度，严禁越权收费、超标准收费、自设收费项目、重复收费，杜绝中介机构利用政府影响违规收费，行业协会不得强制企业入会或违规收费。
“这次会议抓住了关键，召开的时机也可谓恰逢其时”，罗雨泽表示，改革的过程就是不断发现问题、解决问题的过程。十八大以来，在对外开放方面，我们大刀阔斧地推进改革，敢动根、敢触本，推行准入前国民待遇加负面清单模式，实施单一窗口管理，修订完善“外资三法”，允许外资参与“中国制造2025”等国家重大发展战略，营商环境市场化、国际化、法制化水平明显提升，准入程序显著简化。
但另一方面，仍有一些问题没有解决，也出现一些新问题。比如有的外资企业认为，我国政策法规存在“一刀切”，对特殊情况考虑不够，执法程序缺乏规范，随意性强；部分行业仍存在“大门开、小门不开”现象，“玻璃门”、“弹簧门”仍然存在；知识产权保护力度不够，实际保护效果不佳；有些领域审批程序仍然繁琐，数据、资本跨境流动限制较多等。这些问题虽然较小，也多局限于个别领域，但影响很大，危及外商对我们影响环境的总体评价。“以一种开放的态度对待问题，及时研讨处理方案，本身就是释放一种非常积极的信号”，罗雨泽认为。
“上述会议提出的加快制度建设、法规建设，改善营商环境和创新环境，这些都会加速更高质量外资的流入”，陈建勋说。
何处着力
在王志乐看来，从投资输入国思维转向投资输出国思维非常重要。他说，站在投资输出国立场就可以理解，尽可能放开对外资进入中国的准入，就是为中国企业在海外争取尽可能宽的准入限制；给进入中国的外资企业国民待遇，就是为中国企业在海外争取国民待遇；改善对进入我国的外资企业经营环境，就是为“走出去”的中国企业营造良好的海外投资环境。
改善外资营商环境、实现国民待遇，已经不是新鲜的议题。是什么原因阻碍了其切实推进？
陈建勋认为，这不是一个能够单纯从外资角度来看待的问题，更与国家整体的法制环境建设、行政管理体制等密切相关。
罗雨泽表示，外商管理体制改革是进行时，不是完成时，不可能一蹴而就。国民待遇是有前提、有范围、有条件的，“内外有别”，兼顾发展与安全，是国际通行做法。扩大开放，推行国民待遇，需要根据新阶段、新形势、新要求不断赋予新内涵、新任务，基于本土产业竞争力和监管能力，确定其广度、尺度，把控好进度和力度。所以，扩大开放理论上需要我们持之以恒，不断推进，实践上需要我们及时纠偏纠误、精益求精。
外资在中国经济改革和发展中发挥了巨大作用，在进出口、纳税、就业创造、技术进步等方面均具有重要地位。另一方面，也为外资企业带来了巨大收益，大多数五百强企业都视中国为重要的生产基地、利润来源地和创新人力资源中心。历史地看，改革开放以来，我们对外资企业的态度也确曾发生过一些变化，比如我国本土企业成长起来后尤其是我国成为外汇储备第一大国后，曾出现我们已不需要外资的观点。但很快中央纠正了这一错误认识，指出利用外资是我国长期国策，习近平总书记的“三个不会变”打消了外资企业的疑虑，也确立了我们利用外资的长期政策基调。外资企业也曾有过动摇，比如随着我国要素成本提升，有些企业向成本更低的国家和地区转移，后来又回归中国，因为这些企业发现，虽然中国的要素成本上升了，比较优势弱化了，但中国的综合优势却增强了，机遇增多了。
隆国强曾指出，过去，跨国公司错过了中国改革开放，就错过了实现大发展的机遇，这一判断将来仍然成立。新阶段，跨国公司和中国发展实现双赢的机会很多，潜力巨大。
对于如何高质高效地利用外资，罗雨泽给出如下建议：一是坚持既有中国特色的市场化改革方向，汲取国际经验，持续改善营商环境，调动企业积极性，充分发挥其的主体作用。二是推动国内市场监管的法制化、规范化，提高政策和法规制定和贯彻执行的透明性、稳定性。三是继续加强知识产权保护，为人才引进和在华工作提供更加便利舒适的环境。
中国社会科学院工业经济研究所刘湘丽研究员在接受《中国发展观察》采访时，也特别强调了在利用外资过程中，对中国企业在人才和管理两方面的培养和推动。
她表示，跨国公司基本都是经营成功的企业，因为理念和制度先进，跨国公司进入中国后，便迅速吸引和聚集了大批优秀人才，刺激了中国企业的学习赶超动机，加速了中国企业管理提升步伐。很多中国企业都把跨国公司作为标杆，学习其先进经验，改革自身制度，取得了长足进步。
她说，跨国公司的先进制度，不仅是中国企业建立以人为本、高效增值的人力资源管理模式的标杆，同时有跨国公司就业经历的管理人才直接进入中国企业，更加快了中国企业与国际管理规范的接轨。有调查表明，在过去五年中，中国企业领导者中有近1⁄3曾就职于跨国公司。跨国公司的工作经历，使这些中国人亲身体验了国际水平的经营管理，一旦他们担任中国企业的领导者，在跨国公司取得的知识、技术和经验必将发挥作用，带来新鲜血液，加快推陈出新，激发企业发展活力。