从第五次全国金融工作会议看金融监管趋势

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陈 华 陈 荣

7月14日至15日,第五次全国金融工作会议在北京召开。此次会议立足于当前我国金融形势,提出必须加强党对金融工作的领导,坚持稳中求进的工作总基调,遵循金融发展规律,紧紧围绕“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”三项任务,按照“回归本源、优化结构、强化监管、市场导向”四个原则,做好我国金融改革发展稳定工作,促进经济和金融良性循环、健康发展。
防止发生系统性金融风险是金融工作永恒的主题。会议强调,要以强化金融监管为重点,以防范系统性金融风险为底线,加快相关法律法规建设,完善金融机构法人治理结构,加强宏观审慎管理制度建设,加强功能监管,更加重视行为监管。要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置,科学防范,早识别、早预警、早发现、早处置,着力防范化解重点领域风险,着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。要加强金融监管协调、补齐监管短板。要坚决整治严重干扰金融市场秩序的行为,严格规范金融市场交易行为,规范金融综合经营和产融结合,加强互联网金融监管,强化金融机构防范风险主体责任。设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。
此次会议是在党的十九大召开之前的一次重要会议,明确了做好金融工作的指导思想、重要原则和重点任务,为我们做好今后一个时期各项金融工作指明了方向。根据会议精神,预计未来金融监管将呈现出以下重大变化和发展趋势。

加强宏观审慎管理和防范系统性金融风险的重要性将更加突出

2008年国际金融危机发生后,基于对金融监管经验与教训的反思,国际金融监管部门逐步形成共识,认为在微观审慎监管的基础上,有必要引入宏观审慎管理政策工具,以解决“大而不能倒”、监管不一致、跨行业、交叉性金融风险等问题。2016年国际货币基金组织(IMF)、国际清算银行(BIS)和金融稳定理事会(FSB)联合发布的《有效宏观审慎政策要素:国际经验和教训》指出,宏观审慎政策是旨在防范系统性金融风险,进而降低金融危机发生的频率和影响程度而采取的各种审慎工具组合。同样,我国早在2009年开始就积极探寻宏观审慎管理政策框架的构建,先后引入差别准备金动态调整机制、全口径跨境融资宏观审慎管理、宏观审慎评估体系(MPA)等宏观审慎政策工具。特别是2016年,人民银行将原有合意贷款规模和差别准备金动态调整机制进一步升级为宏观审慎评估体系(MPA),该体系从资本和杠杆、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境融资风险、信贷政策执行情况等七大方面对金融机构行为进行引导。经过一年多的实践,宏观审慎评估体系(MPA)与货币政策相互配合,对推动金融机构服务实体经济、促进金融机构稳健运行、维护金融稳定和防范系统性金融风险发挥了积极作用,标志着我国已初步形成以资本充足率为核心,逆周期调节为手段的宏观审慎管理框架。但总体看,我国宏观审慎管理与微观审慎监管政策之间、货币政策与产业政策、财政政策之间还不够协调,宏观审慎管理政策工具、手段还不够丰富,宏观审慎管理制度建设亟待进一步加强和完善。
此次会议决定设立国务院金融稳定发展委员会,并提出强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,是进一步强化宏观审慎管理的重要举措。根据部署和要求,人民银行将履行好国务院金融稳定发展委员会办公室职责,进一步完善宏观审慎管理政策体系,丰富宏观审慎管理工具,加强宏观审慎管理和微观审慎监管政策之间,货币政策与产业政策、财政政策之间的协调,与相关部门共同健全风险监测预警和早期干预机制,把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置,科学防范,早识别、早预警、早发现、早处置,完善金融风险处置预案,防止单体局部风险演变为系统性全局风险。

以协同监管、功能监管、行为监管、穿透监管、依法监管为抓手,补齐金融监管短板,构建全面监管网络,将成为金融监管的重中之重

近几年来,我国金融产品创新非常迅速,为丰富我国金融市场,拓宽融资渠道,提高金融服务实体经济能力发挥了积极作用。但部分金融机构乱搞产品嵌套、乱搞同业、乱搞表外业务、乱加杠杆行为屡禁不止,套利投机泛滥,利益输送严重,大案要案不断滋生,对整个金融体系运行产生了消极影响。这些金融乱象始终未得到有效解决的根本原因在于监管有短板:一是缺乏有效的协同监管,导致监管空白。金融混业经营和综合经营使不同金融行业、不同金融机构之间形成了产品交叉和业务交叉。在分业监管体制下,这些交叉地带容易形成金融监管“空白”。2012年,我国成立了由人民银行牵头的金融监管部际联席会议,在一定程度上提高了监管协同性,但受各种因素制约,该机制在金融监管协调中的作用不够显著,一些交叉性金融产品和交叉性金融业务,仍未被金融监管全覆盖。这些监管“盲区”为金融机构规避金融监管、追求监管套利创造了空间,助长了金融乱象,严重影响整个金融体系的稳健运行。二是缺乏功能监管、行为监管和穿透监管,导致监管缺位。目前,我国金融监管的主要形式是机构监管和分块监管。这种形式主要关注单个金融机构的稳健性,没有按照实质重于形式原则对属性相同的金融产品进行统一监管;缺少金融消费者保护机制,金融消费者知情权、公平权没有得到充分保障;部分跨界金融产品没有被穿透性审查,资金流向、风险最终承担者无法追溯。以资产管理业务为例,部分金融产品合约复杂、合同词汇专业性强、信息量大,客户容易听信金融机构销售人员的介绍,对产品和风险的了解不够深入、不够全面,由于信息不对称和某些销售人员的误导性销售,时常出现欺诈客户、损害消费者利益的现象。同时,在分段式监管体制下,各监管部门一般只监管资产管理业务的某一个领域、某一个业务环节,某一段业务流程,无法穿透整个资产管理业务环节、最终投资者和底层资产,从而导致资产管理业务资金流向、产品风险无法有效识别。
针对目前的监管空白和缺位问题,此次会议明确要求,金融管理部门要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神,形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围。根据这一要求,“无死角、不留白”的全面监管网络将会很快建立起来。一是随着国务院金融发展稳定委员会的成立,协同监管将变得更加权威和有效。未来“一行三会”甚至其他经济主管部门将会在国务院金融发展稳定委员会的领导下,统筹金融改革发展和监管,统筹协调货币政策和财政政策、产业政策等,加强金融监管协调,统一监管规则,协同监管跨行业、交叉性金融业务,共同承担起防范化解系统性金融风险的责任。二是功能监管和行为监管将是机构监管的重要补充。此次会议强调,未来金融监管要强化功能监管和行为监管,以弥补机构监管的缺点。在金融经营综合化的趋势下,未来金融监管部门将会通过统一金融规则来规制不同行业但产品属性相同的金融产品,以强化功能监管,消除监管套利,同时加强对金融机构的销售行为、交易行为、投资行为等经营行为的监管,通过行为监管,提高金融消费者权益保护程度。三是穿透监管将成为及时识别和处置系统性金融风险的重要利器。未来金融监管部门将会在国务院金融发展稳定委员会的领导下,对各金融领域、业务、产品实施穿透监管,向上穿透该金融产品的最终投资者和风险承担者,向下穿透该金融产品投资的底层资产,明确资金投向,及时识别和处置系统性金融风险。

强化金融监管问责,塑造敢于监管的文化将是维护金融监管权威的重要保证

近两年,我国在金融领域查出大批违法案件,一些案件金额、危害程度令人触目惊心,个别监管人员监守自盗,损害监管权威。这些违法案件的出现跟我国一小部分金融监管人员不作为、乱作为有密切关系。一些金融监管人员玩忽职守,公器私用,以权谋私。一些人罔顾国法,收受贿赂,甚至内外勾结,与一些不法金融大鳄沆瀣一气,扰乱正常金融秩序,损坏国家金融安全和投资者利益。一些落马的高级金融管理干部,理想信念缺失,胆大妄为,利用国家救市机会,获取不正当利益。
对于金融腐败和监管人员监守自盗行为,此次会议强调,要落实全面从严治党要求,建好金融系统领导班子,强化对关键岗位、重要人员特别是一把手的监督,加强理想信念教育,加强党性教育,加强纪律教育,加强党风廉政建设,并要求健全符合我国国情的金融法治体系。未来,惩治金融腐败将会保持高压态势,金融领域防风险和反腐败工作统筹推进。同时,理顺职能关系,依法监管,做到法定之责必须为,法无授权不可为,加大对监管者的问责力度,也将成为未来金融监管的重点。

督促金融机构强化法人治理,提高公司治理水平将成为微观审慎监管的重要内容

经过几年改革,我国金融机构公司治理水平取得明显进步,大部分金融机构建立了股东大会、董事会、监事会制度。但在部分公司治理领域,我国金融机构还有待提高。一是大股东风险承担责任弱化。部分金融机构大股东为了满足自身风险偏好和利益,利用经营控制权要求金融机构开展超过自身风险承担能力的业务。但金融机构一旦出现风险,大股东只以自己在机构的出资额为限承担有限责任,股东责任与其收益明显不匹配。二是部分金融机构利用关联交易进行违规活动。一些金融控股集团内部关联交易复杂、关联交易资金流向难以穿透。部分金融集团利用子公司之间持有不同牌照,频繁进行关联交易,以规避监管。甚至一些违法人员利用关联交易行进行非法利益输送、恶意转移风险等违规活动。一些金融集团内部控制对集团内部关联交易的审查流于形式,对交易的行为、资金流向、风险转移缺少必要的追溯,放任非法关联交易行为。三是部分金融机构高管频频出现违法违规行为。诸如银行高管利用职权违规授信、证券市场高管内幕交易和利益输送、保险公司高管套取费用等违法违规行为屡见不鲜。四是部分金融机构员工操守失当。在业绩的驱动下,部分金融机构员工,不顾法律规定,违规销售金融产品,违规进行业务操作,甚至有些金融机构诈骗客户资金,违规套取公司利益。
此次会议强调,金融机构要完善现代金融企业制度,完善公司法人治理结构,优化股权结构,建立有效的激励约束机制,强化风险内控机制建设,加强外部市场约束。针对高级管理层违规行为,未来监管部门将会进一步加强微观审慎监管,强调股东和管理层的主体责任,督促金融机构提高内部控制有效性,加强金融文化和金融道德培养,树立合规文化,从战略高度协调好短期目标与长期目标,公司利益与社会责任之间的平衡。

加强金融基础设施的统筹监管和互联互通,推进金融监管信息共享,将成为金融监管的重点工作

长期以来,由于分业监管,金融基础设施、金融机构、金融行业信息分布在不同金融监管部门,不同金融监管部门之间的统计标准又不一致、彼此之间缺少沟通协调,从而导致我国金融监管信息分散、零碎,重复统计、统计空白现象突出。金融监管信息的割裂严重影响了系统性金融风险的分析、预警和处置。
此次会议要求,加强金融基础设施的统筹监管和互联互通,推进金融业综合统计和监管信息共享。下一步,金融监管部门将会统筹推进金融监管基础设施互联互通,统筹金融基础设施监管,共同制定金融业信息统计标准,建立金融业综合统计信息系统,以充分、有效收集金融信息,为金融风险分析、预警、早期干预、处置建好“雷达站”。(本文仅代表个人学术观点,不代表所在机构意见)
作者单位:中国人民银行金融研究所/中国人民银行福建龙岩中心支行

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