全面考量减税空间

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樊轶侠

从理论上讲,减税可以降低由税收带来的价格扭曲,可以刺激企业投资、扩张总需求,指向性强的税收调控政策有利于促进产业结构调整和改善收入分配。那么,减税是否可能成为稳定当前宏观经济、破解实体经济困局的有力工具?凭直觉下结论、做国际比较,或是样本企业税负归宿统计分析,都只是分析问题的一个维度。笔者认为,问题的关键在于分析当前与未来一定条件下,减税是否有效,空间何在。

正确认识减税的复杂性

宏观税负水平在直观上体现了政府参与国民收入分配的程度,在深层次上集中体现的是政府、市场、社会之间的关系,在本质上关系到市场和社会对税收制度整体的认可和对政府公共服务提供的评价。
减税、增加公共福利和控制债务水平三者之间的矛盾关系是显而易见的。任一特定时期,政府在这三个看似都“很必要”的目标之间,其实都在实行精心、审慎的风险控制,也就是通常所说的公共风险与财政风险的权衡。“巧妇难为无米之炊”“鱼与熊掌不可兼得”的常识,在政府参与国民分配中不过是说:税为收入,福利为支出,两者的水平都必须与一国的经济发展阶段和发展趋势相顺应,否则就会带来财政赤字不断增加、财政风险加速累积。
实行哪种政策组合是政府宏观经济决策的核心内容。若在三个目标中实行“减少税收”和“增加公共福利”的政策,就必须通过提升公共债务及赤字水平来实现,且累积起来的债务是需要未来一代人的税收来偿还,只是税收义务的跨期转移。若实行“减少税收”和“控制债务及赤字水平”的政策,就必须以减少公共福利支出为前提。进一步,若在包含赤字的政府财力既定情况下,也要对“减少税收”和“增加公共福利”之间的相对权重做好统筹安排。
我国宏观税负问题又具有特定的复杂性。首先,我国从租税费国家向现代税收国家的转型需要一个过程。土地出让金、矿业权价款都体现了政府与市场主体之间的产权关系,体现的是有偿使用,与税收的强制性、无偿性、固定性是不同的。若要把土地出让的产权收益降下来,就意味着需把土地开发、住房建设、交易到保有的全链条租税费进行配套改革的优化整合。
其次,我国宏观税负的区域性、行业性差异较大,不能一概而论、简单对比。
再次,我国间接税占比高、直接税占比低,企业的税负痛感相对明显。理论上增值税是可以转嫁的,而实际上能否转嫁出去还要看企业自身的能力、要看供给弹性,所以实际情况很复杂,不同行业、不同企业的增值税税负归宿差异大。
最后,在我国政府工具选择中,财政直接补贴运用的相对较多,税式支出不足。如支持创新的激励政策,无论选择税收优惠还是财政补贴,目的都是通过分担创新主体的创新风险以促进其创新活力,两者合理的协调搭配对实现有效的创新激励极为重要;但若实行税收优惠为主要工具,政府集中的税收占GDP的比重也会相应低于以财政直接补贴为主的模式。

全面考量减税的空间

从现实看,减税降费已在路上。2011-2015年,税收增速分别为22.58%、12.12%、9.86%、7.8%、-3.57%;其中2015年全国税收收入总量下滑,为上世纪90年代以来首次出现的状况。2016年中央决算报告显示,2016全年实现减税5736亿元,2017年营改增的减税效应还将进一步显现。调研中多地降费减负有突破,如湖南省2016年取消、放开和降低涉企收费88项,为企业年减负约28亿元;基本养老保险、失业保险单位缴费率小幅下降。
在潜在经济增速下降与周期性放缓并存的宏观背景下,进一步大规模减税是否会带来政府财力的断崖式下降,是否会带来公共福利水平的显著下滑,是否会带来高额赤字、引发财政风险,这一系列问题都是当前财政理论和实践部门关注的热点。制约当前宏观税负水平的因素很多,其中面临的主要压力是“财政支出需求刚性增长”和“财政可持续性”。下面就针对这些方面分析减税的空间。
首先,政府一般性支出压减的空间并不大。尽管2017年政府工作报告明确提出,按不低于5%的幅度压减一般性支出,挤出更多资金用于减税降费。但从政府一般性支出结构看,当前政府人员规模并不大。国际比较后发现,我国政府规模不论是从全国整体来看,还是从地方政府来看,“窄口径”下我国“公务员占人口的比例”基本控制在1%左右;“宽口径”下,我国“公务人员占劳动年龄人口的比例”基本控制在4%左右,OECD国家政府公务人员占劳动年龄人口比例平均约为15%左右。相比其他国家,这其实已经处于一个非常低的水平了,也符合公务人员配置的一般规律,并非不合理和臃肿。
其次,民生保障扩面提标,支出刚性增长压力不小。近年来,民生政策提标扩面资金需求不断增加,各种改革性成本支出有增无减。如新农合和城镇居民基本医疗保险财政补助标准,从最初启动时的每人每年40元提高到2016年的420元,财政投入资金增长十几倍。再如2011-2015年,中央财政安排农林水支出3.2万亿元,年均增长15.6%,公共财政资源不断向农业农村倾斜。调研发现,中小学生均补助、特困地区营养改善补助提标,困难学生资助扩面等带来政策性增支;在精准扶贫战略下,低保、优抚补助提标扩面在“十三五”时期是大方向;还有城乡居民医保补助、基本公共卫生服务补助提标等。在央地财政收入增速双双放缓、盘活存量资金空间不断缩小的大背景下,各地区中长期收支平衡压力普遍较大。
最后,债务规模总量扩大尚有空间,但防控难度显著加大。虽然2015年开始中央对地方存量债务进行大规模债券置换,有效降低了举债成本;但置换只是把债务期限拉长,其规模受制于债券市场容量,如不能有效提高债务资金使用效率,债务风险的累积在所难免。社保基金隐性债务风险凸显,调研中部分地区养老保险当年入不敷出。各地通过PPP、股权投资基金、政府购买服务等模式产生的财政承诺尚未完全纳入政府债务分析视野。 “去产能”职工安置及社会保障,养老方面的社会福利支出上升以及人口老龄化带来的储蓄率下降,都是后续必须考虑到的财政负担。经验分析和模拟实证分析均发现,真实的政府债务负担率越高,运用赤字政策稳增长来抑制公共风险的作用下降,财政风险上升,意味着越是需要审慎决策。因此,未来一段时期一般公共预算赤字率必须有合理边界。

拿什么减税:思路与路径

在财政平衡的框架下考虑宏观税负问题是极其重要的。在国际税收竞争浪潮下,在供给侧结构性改革的背景下,我国减税降费必须与支出和赤字政策并行不悖,将积极的财政政策与供给侧结构性改革有机衔接。
(一)总体思路
按照“把握好一个核心、处理好两个关系、做好三个协调”的基本思想,不断创新财政管理,实施有效政府治理。
“一个核心”是恰当的政府和市场关系。一种理想的、好的政府和市场的关系,应当是有效的政府加有效的市场,二者之间不应是此消彼长的关系,而是一种共生互补的关系。
“两个关系”是短期与长期的关系、总量与结构的关系。清晰界定财政政策调控的环境和条件,将经济干预限定在必要的时期和恰当的范围之内,避免短期政策长期化,力戒调控行为日常化、职能化和固定化。财政赤字扩大化有很大的诱惑力,很难止住,因为财政支出增长往往是刚性的,一旦扩大以后很难下降。所以财政赤字的扩大要定一个目标和时点,不必强调年度财政平衡,但要强调周期性的财政平衡,否则赤字就会无限扩大化。
“三个协调”是指宏观政策相协调、财政政策与财政制度相协调、国内财政政策与国际财政政策相协调。宏观政策之间和政策目标之间要相互协调。强化财税政策与货币政策、产业政策、价格政策等的协调配合,规范政府干预领域、范围、工具、手段、程序和相关操作机制等,对政府干预边界进行必要限制。在财税政策诸目标之间,综合权衡结构调整、环境保护和调节收入分配各方面的改革效果,增强税负与福利保障之间的关联性,避免不切实际地扩面提标。
财政政策的灵活性与财政制度的稳定性形成互补。少搞短期性、补丁式的优惠政策,以现代财政制度建设和宏观制度环境优化为出发点,将“创新、协调、绿色、开放、共享”这五大发展理念真正融入现代财政制度建设中。
在国际经济政策协调框架下,国内财政政策和税收竞争向何处走,是我国政府必须高度关注的重要问题。从国内角度来讲,随着经济开放度提高,2016年中国对全球经济的贡献率已达39%,已超过发达经济体,中国宏观政策的外溢性显著增强,但对大国财政政策的理论创新有待深化,进一步从大国经济、大国财政的角度,思考国际宏观经济背景下的财政政策制定。
(二)现实路径:实施有效的积极财政政策
第一,适当增加政府债务,并确保积极财政政策的净效应是扩张的。未来我国应在合理可控的范围内,通过提高财政赤字率为减税或者增支提供空间、通过适度扩大置换债发行规模置换地方存量到期债务的方式,来直接消化和缓解存量债务风险。同时,要跳出政府一般公共预算,观测积极财政政策的净效应,包括财政政策对存量资金的影响,以及财政政策与货币政策的搭配效应,即高度重视激活财政存量资金,财政金融部门协同完成债务置换和债务监控,避免政策打折扣。
第二,规范新型融资工具运作机制,控制政府债务成本。通过对一般债券、专项债券、政府引导基金债务、PPP债务等分类管理,打开规范举债的“明渠”,堵住变相举债的“暗道”。通过融资规模上限约束和中期融资规划,对政府债务风险实施“双线”管控,提高政府预算的约束性、前瞻性和可持续性。通过对债务举借与资产形成、当前成本与未来收益的动态反映,促进债务风险与预期收益的匹配,以提高债务资金的使用效率。
第三,加大减税降费政策力度。进一步降低民营企业尤其是小微民营企业税费负担。加大融资租赁税收优惠,降低企业固定资产占比。完善“营改增”相关优惠政策,如鼓励企业选择轻资产商业模式。降低高新技术企业认定标准,完善创投和产权交易相关税收优惠政策。完善促进社会积累人力资本的税收激励,教育、培训、医疗服务等方面,除了政府加大投入外,可通过税式补贴激励各种社会组织加快人力资本积累。
第四,进一步盘活存量财政资金。近年来财政部门已通过多种渠道盘活存量资金,目前我国财政存款(以前年度结转结余资金和中央预算稳定调节基金)总额仍然高企,弥补赤字的潜力较大。完善稳增长重大项目落实情况动态监测管理机制,促进各级财政部门尽快形成实际支出,以深化改革提高转移支付支出效率。
第五,建立科学、客观、公正的财税政策评估机制。一方面,建立财政政策出台前的风险评估机制,对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判,确定风险等级并制定相应的化解处置预案。另一方面,建立财政重大决策后评估机制,对财税改革的政策方案执行情况跟踪分析,及时反馈,不断完善改革政策方案,提高改革的针对性和有效性。
作者单位:中国财政科学研究院

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