首部专属法规将问世,PPP开启法治化新阶段

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本刊记者 高妍蕊

受访人
杨永恒 清华大学公共管理学院副院长、教授,清华大学PPP研究中心常务副主任
曹富国 中央财经大学法学院教授,中央财经大学中国PPP治理研究院院长,国家社科基金重大
项目PPP立法研究项目主持人兼首席专家
孙 洁 中国财政科学研究院研究员,中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长
樊轶侠 中国财政科学研究院副研究员,中国财政学会政府投融资专业委员会副秘书长
吉富星 中国青年政治学院副教授,中国财政学会理事、投融资专委会副秘书长

 

备受社会关注的PPP(政府和社会资本合作)立法有了实质性进展。日前,国务院法制办公布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿),明确由国务院有关部门制定可以采用PPP模式的基础设施和公共服务项目指导目录,并适时调整。征求意见稿还规定了违约责任以及退出机制。
这一条例是我国PPP发展史上最重要的法规之一。制定的目的是加强规范引导,避免政府和社会资本合作模式泛化,涉及国家发展改革委、财政部以及有关行业主管部门等多个部门和地方政府的职责。
此次征求意见稿有哪些亮点和突破?将会产生哪些影响?顶层设计之后,如何推动PPP项目进一步落地?对此,《中国发展观察》记者邀请多位相关专家进行了深入解读与探讨。

制定法规,立法层级提升

自PPP成为政府破解资金难题的可行模式以来,几年间得到了快速推广,成效明显。但同时,在实践中也出现了一些亟待解决的突出问题,主要有:合作项目范围有泛化倾向,合作项目决策不够严谨、实施不够规范;社会资本方顾虑较多,尤其是民营资本总体参与度不高;相关管理制度措施存在“政出多门”等。
杨永恒向《中国发展观察》记者介绍,为规范基础设施和公共服务领域的政府和社会资本合作,保障公共利益和社会资本方的合法权益,提高公共服务供给的质量和效率,促进经济社会持续健康发展,有必要制定专门的行政法规。2016年7月,国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作立法工作进度;国务院2017年立法工作计划将此项立法列为全面深化改革急需的项目。
曹富国表示,征求意见稿的出台旨在落实国务院关于加快推进政府和社会资本合作立法的部署和要求。他说,PPP在大力推广、成效显著的同时,所存在的诸如项目范围泛化、实施不规范、民营企业参与度不高等问题,单靠部门文件无法有效解决,条例即从行政法规的层面,专为规范PPP出台。
“PPP领域的顶层设计,对于转变政府职能、激发市场活力、规范项目运作、提升公共服务的质量和效率具有重要意义。”樊轶侠说,立法有助于提振社会资本尤其是民营资本的信心,促进社会资本积极参与PPP,推动PPP健康、持续、规范发展。
杨永恒认为,条例在给予PPP合法地位的同时,有利于PPP项目规范运作,有利于督促政府履约,有利于保护社会资本的合法权益和公众的利益。他表示,条例即将出台标志着我国PPP发展进入法治化阶段,将促进PPP行业更稳健、可持续地发展,推进政府职能转变和公共服务供给优化。
曹富国补充道,征求意见稿对PPP的适用范围、部门职责、项目实施细则和监督管理等方面进行了一系列规范,为社会资本方参与PPP项目提供了明确的法律保障,社会资本方参与PPP项目的积极性或将进一步提升,PPP项目落地也有望提速。

重在“规范”,多方面有突破

即将出台的PPP条例具有里程碑意义。此前,PPP的运行主要依据部门的规范性文件,这些政策文件在一定程度上可以规范PPP操作,但也给实践带来了一定困惑。较以往看来,此次PPP立法有哪些亮点和突破?
在杨永恒看来,征求意见稿有很多地方值得肯定:明确了出发点是“规范”PPP,而不是“促进”PPP,尤其是淡化了PPP的融资功能,强调PPP的目标在于提高公共服务供给的质量和效率,突出公共服务中社会资本方的运营职责,有利于解决当前PPP发展中存在的“重融资、轻运营”现象,从而拨乱反正、去伪存真,促使PPP回归本质,实现健康可持续发展。
具体而言,孙洁表示,此次立法一是采用了“政府和社会资本合作条例”,而非原来的“特许经营条例”。二是条例征求意见稿中强调的是提高公共服务的质量和效率,而不是为了降低成本。三是强调了竞争性选择方式。四是强调了社会资本可以获得合理收益。五是明确规定“因合作项目协议履行发生的争议,可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”,保障了双方平等地位。六是强调积极稳妥、依法合规,遵循平等协商、诚实守信、长期合作、公开透明的原则,坚持公共利益优先。
吉富星认为,第一,在立法方式上由国务院法制办牵头统筹推进而非部门牵头负责,并且采取了“先条例、后法律”的路径。第二,在管理体制上,由国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制。第三,在风险防范与规范性上,强调合作期限、不得回购安排、固定回报、最低收益承诺等。第四,在部门配合上,鼓励合作项目实施方案进行联合评审。第五,突出PPP与其他政策法规的衔接,国家制定和完善与PPP相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施。第六,注重信息公开透明,将各种失信行为纳入全国统一的信用信息共享交换平台等。
另据曹富国分析,“法律责任对PPP的规范运行必不可少,PPP条例征求意见稿第六章对法律责任作出了明确的规定,具体到部门和个人。其中严格规定政府及有关部门以及社会资本方的法律责任,对违法违规的行为予以禁止。”

加强统筹,防止“政出多门”

从征求意见稿看,PPP涉及国家发展改革委、财政部以及有关行业主管部门等多个部门和地方政府的职责。
“政出多门”是此前PPP发展中一直存在的问题,也是此次条例制定中涉及的重点问题。未来,如何加强PPP工作的统筹协调,也将成为影响PPP成败的一大关键因素。
曹富国对此建议,第一,简政放权。长期以来,政府对微观经济运行干预过多、管得过死,重审批、轻监管,不仅抑制经济发展活力,而且行政成本高,也容易滋生腐败。推进简政放权、放管结合,就是解决这些突出矛盾和问题的关键一招,也紧紧抓住了行政体制改革和经济体制改革的核心,把握了完善社会主义市场经济体制、加强社会建设的要害。在大量减少审批后,政府要更多转为事中、事后监管,切实把市场管住、管好。
第二,共同制定PPP政策,共同制定实施方案。PPP一致性政策,是防止“政出多门”的关键。征求意见稿第七条规定,国务院有关部门在各自的职责范围内,负责政府和社会资本合作的指导和监督。政府和社会资本合作的综合性管理措施,由国务院有关部门共同制定。国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制,及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。国务院牵头推进PPP,能较好地进行PPP顶层设计,在国家层面解决PPP“政出多门”的现象。还要制定地方层面的制度,由地方政府牵头,协调政府的有关部门,保障PPP政策的统一性。
第三,建立工作协调机制——PPP中心。PPP能力建设是PPP治理的重要内容,政府可以采取综合办法,通过PPP中心建立必要的能力,培训公职人员,同时利用外部专门知识。欧盟委员会在“PPP指南”中建议所有层级的政府都需要设置一个专业的PPP中心。PPP实施与监管体制是以PPP中心(PPP Unit)为核心进行符合自身国情条件的制度设计。PPP中心包括所有帮助政府确保 PPP 项目顺利推行的机构,设立统筹各部门的PPP中心能够在支持项目团队聘请和使用外部专家中起到有益的作用。
第四,提高政府守信践诺水平。PPP的发展离不开政府的契约精神。“政出多门”从另一个层面体现了“政府信用不高”。作为政府,要切实做到一张蓝图画到底,初心不改,保持统一的政策。这要求PPP模式中政府方遵守契约精神,保障PPP持续运行。政务诚信是社会信用体系建设的关键,各类政务行为主体的诚信水平,对其他社会主体诚信体系建设发挥着重要的表率和导向作用。为此,一是政府如果未实现承诺,要进行追责;二是政府的决策信息要公开。

细化政策,推动PPP项目落地

PPP条例在期盼中揭开神秘的面纱,一时间成为舆论热议的焦点。征求意见稿的出台在相当程度上增强了民营资本信心,但是,有了顶层设计,具体实施还有很长的路要走,接下来如何进一步推动PPP项目落地?
杨永恒说,各主管部门应按照条例的要求,积极出台PPP的相关配套政策,构建公平开放的市场环境。同时还要积极转变政府职能,加强政府能力建设,在政府信用和履约方面建立长效机制和考核体系,切实按照条例要求推动信用信息共享交换平台的搭建,稳定、有序地推动PPP项目落地。此外,也应按照条例要求,营造稳定的市场环境和政策环境,为社会资本尤其是民营资本参与PPP项目提供健康的运营环境。
在吉富星看来,加快出台和完善与之相关的政策配套措施以及操作指南、行业合同,是保证条例落地的必由之路。他建议,一是规范创新推进PPP,强调盈利模式创新、社会资本运营能力提升、按绩效付费。二是加强督导和检查力度,建立有效的、公平的违约救济、争议解决机制。
曹富国提出,进一步推动PPP项目落地需把握好以下几点:
第一,依法执政。法治是改革发展的可靠保障,厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。政府与社会资本合作项目具有投资规模大、周期长、不确定性高等特征,只有遵循立法要求、依法执政,才能实现公私双方的长期合作共赢,实现公共服务供给数量和质量的提升。执政者不能再以权力思维、人治思维来管理社会资本方,要在“遵循平等协商、诚实守信、长期合作、公开透明”的原则下依法合规地与社会资本展开合作。
第二,加强政府部门能力建设。政府与社会资本合作是一项复杂的工作,涉及法律、财政、金融等多学科的知识,如何选择优质项目和社会资本方,加强实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力评估的合理性,完善绩效考核标准等,都对政府部门能力提出了较高的要求。因此,建立系统化的培训内容,组织干部队伍学习相关知识,培养、提升干部队伍素质显得尤为重要。要从根本上提高公私双方的沟通、合作效率,减少交易成本,推动项目加速落地。
第三,加快完善相关政策支持。PPP市场发展不成熟,实施模式不够灵活,融资成本过高,是阻碍项目落地的重要原因。征求意见稿第四条提出要“制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施”,支持政府和社会资本合作模式。下一步要做的就是抓紧落实辅助政策。只有不断整合政策资源,加快相关配套政策措施落地,创新融资方式,提高融资可得性,破除社会资本方参与的障碍,才能规范PPP市场发展,实现社会资本的有序进入和规范退出。
第四,加强项目的评价和论证工作,在整个采购和项目周期内实现物有所值。在遴选项目时,必须更加充分地做好前期论证工作,继续重视项目的物有所值论证,科学合理地编制项目实施方案,设计恰当的激励约束机制,合理照顾各方利益;同时,要通过竞争性采购、良好的合同管理等工作,更多地发掘和实现项目价值。

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