特朗普“美国优先”执政理念评析 ——以“买美国货、雇美国人”的行政令为例

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励贺林 邵钰舒

2017年4月18日美国总统唐纳德•特朗普(Donald Trump)专程来到他在竞选中获险胜的威斯康辛州肯诺沙县(Kenosha),在美国著名的施耐宝工具公司(Snap-on Tools)总部工人的见证下签署了《买美国货、雇美国人》的总统行政令(下称“行政令”)。该行政令的用意,旨在要求美国联邦和州政府机构最大限度地购买美国国内生产的产品,并打击对H-1B签证计划的滥用和欺诈行为,更多地雇佣美国工人。本文将以此行政令为例,阐述特朗普总统就职以来推行的“美国优先”执政理念所带来的挑战和机遇。

行政令的背景

“买美国货”并非特朗普总统首创。早在经济大萧条时期的1933年,时任美国总统罗伯特·胡佛在其任期结束之前抛出了美国历史上的首次“买美国货(Buy American)”政策,该政策规定对于联邦和州政府机构采购的美国产品给予优惠支持,此外该政策还引用1930年的《美国关税法案》(笔者按:这是美国著名的Smoot–Hawley 关税法案,该法案于2012年3月修订,但仍保留了美国可对中国等国家所谓获得政府补贴的商品征收惩罚性关税的权力),由总统授权给商务部对“歧视”美国产品的国家征收最高50%的惩罚性进口关税。美国政府的这一贸易保护主义做法并未达到预想目标,并且加重了当时的全球大萧条的深度、延长了萧条持续时间,这在经济学界已成共识。此后80多年以来这一有着“爱国宣言”色彩的政策几经沉浮,2009年在国会的坚持下,时任美国总统奥巴马最终签署了包含“买美国货”内容的大规模经济刺激法案,即《美国复苏与再投资法案》(America Recovery and Reinvestment Act, 下称“ARRA法案”),要求所有在此法案下的公共建设项目必须使用美国国内生产的钢铁和其他工厂制品,从而完全不顾美国在世界贸易组织(WTO)和北美自由贸易协定(NAFTA)中所承诺的义务。但即便如此,ARRA法案仍旧设有豁免条款,即如果采购美国产品致使项目总体成本超出25%以上,可援引豁免条款,转而采购美国以外的产品以降低成本。
此次特朗普总统签署的行政令似乎比ARRA法案更具贸易保护主义色彩,不仅包括“买美国货”,而且增加“雇美国人”。因为美国工人阶层在帮助特朗普总统入主白宫这件事上功不可没,美国新一届政府力推“制造业回流”,为美国工人创造更多、更好的就业机会,因此特朗普总统在行政令中增加“雇美国人”的内容,要求联邦和州政府机构更加警觉地规避购买国外产品和服务、最大限度地购买和使用在美国本土生产的产品,为美国工人创造更多、更好的工作机会。特朗普总统是在实现他在大选中和2017年2月28日向国会联席会议发表首次总统演说时的承诺。

行政令的主要内容

(1)关于“买美国货”
首先,行政令定义了“买美国货法(Buy American Law)”,这是一揽子法律、法令的组合,包含美国在这一方面所制定的所有法令(Statue)、条例(Regulation)、规则(Rule)和行政命令(Executive Order)等。并且该行政令定义了“美国货”,如以钢铁制品为例,美国货是指从铁矿石最初熔炼阶段到产品浇注涂装阶段的全部生产制造过程都发生在美国的产品。
其次,行政令要求立即、全面执行“买美国货法”,要求所有相关政府机构须在行政令发布之日起的150天内对本机构监督、执行和遵从“买美国货法”的情况、豁免和例外条款的使用情况做出全面评估,并就如何最大限度地采购和使用“美国货”提出建议,向商务部和预算管理局提交报告;在行政令发布之日起150天内商务部和美国贸易代表办公室须对美国已签署的所有自由贸易协定和《WTO政府采购协议》(笔者按:美国是《WTO政府采购协议》的签约国,因此其提出的优先购买美国货的主张受到这项协议的限制。目前该协议共有19个国家签约,除美国外还包括欧盟、日本和韩国,中国没有签约)中涉及“买美国货法”的条款,特别是可能影响“美国优先”的相关内容做出评估。在此基础上,商务部长、国务卿、预算管理局局长和美国贸易代表须在行政令发布之日起220天之内向总统提交报告,之后每年向总统提交报告。
行政令还对“买美国货法”的豁免和例外条款的适用条件提出了更加严厉的要求,全面收紧了豁免和例外条款的适用范围。
(2)关于“雇美国人”
行政令定义了“雇美国人”适用的法律,提出要确保美国移民制度适用的正当性(Integrity),要优先雇佣美国人;针对H-1B签证计划(笔者按:H-1B是美国最主要的一种工作签证,被许多硅谷公司和Infosys等外包业巨头用来引进具有专业技能的优秀外籍员工,对美国的科技研发和经济发展做出了重要贡献),行政令要求尽快终结欺诈和滥用H-1B签证计划的行为,以使该签证计划能够更多地“奖励”给具有更高技能、更高价值和持有更高学历的申请人,以避免竞争性地压低美国本土技术工人的工资水平。行政令要求国务卿、总检察长、劳工部长和国土安全部长在最短时间内就“雇美国人”相关法律的遵从执行和H-1B签证计划的实施情况进行评估,并提出修改建议,以更好地保护美国工人的利益。

“买美国货、雇美国人”的政策评析

特朗普政府的这一政策有迎合国内民众、兑现竞选承诺的用意,但我们却不能忽视其可能产生的巨大影响,需要对其做深入的分析解读。
第一,“买美国货”政策实际上否定了市场经济的基本准则。市场经济的基本准则允许任何购买者,无论是个人、公司还是公共机构,通过竞价获得价格和质量的最优组合。这一准则是市场竞争的基础,竞争的结果应是提高生产效率,达到资源的最优利用。美国工业达到极高生产率水平的一个重要原因是美国公司持续顽强地追赶和击败外国竞争对手,赢得竞争。有研究显示,在2007至2016的十年中,只要美国的进口增长速度出现异常缓慢情况,总会伴随出现美国国内生产增长的减速(年增长不足1%)。如果该行政令实施,阻止美国个人、公司和公共机构购买境外产品和服务,贸易保护将会使美国的进口大幅下降,很有可能会出现抑制美国国内生产增长的情况。
第二,“买美国货”将引发其他国家的连锁反应。在日趋多极化的世界,不太可能出现压倒性的单边贸易标准。美国在这方面是存在明显双重标准的,在2017年3月美国贸易代表办公室发布的《对存在贸易壁垒国家的评估报告》中,美国指责阿根廷、巴西、加拿大、印度、印度尼西亚、俄罗斯和中国等国家采取了鼓励购买本国产品的政策,是对美国公司和美国产品的歧视。而实际上,美国公司在世界各国政府采购产品的供应上表现出色,提供的产品和服务覆盖范围广阔,包括发电工厂、炼油厂、铁路车辆、医疗设备、软件系统等高附加值项目。如果其他国家仿效美国出台只鼓励购买本国产品、雇佣本国工人的保护主义政策,无疑美国的产品出口将会下降,美国公司将失去重要的国外市场,美国工人也将失去优越的工作机会。
第三,2017年3月31日特朗普总统签署行政令,要求商务部等部门对美国的明显贸易逆差(Significant Trade Deficits)在90天内提交报告,找出原因,提出建议。针对美国的贸易逆差,很多美国经济学家都认为贸易壁垒不是引发贸易逆差的主要原因,贸易逆差主要是由这个国家向世界上其他国家(特别是主要进口国)举债所引发的,高关税与低贸易逆差不相关,贸易保护与低失业率不相关。因此,从经济学角度看“买美国货”不意味着一定会在美国国内创造出更多、更好的就业机会,但拒绝国外产品将减少进口、增加进口产品成本(通过关税和非关税壁垒),进而增加美国国内公司的制造成本,这却是一个大概率事件,对于美国公司应对和赢得全球市场竞争更不是一件好事。贸易保护只会在特定时期对特定行业有利,其局部收益将很可能以经济整体的高额成本为代价,美国钢铁制造商协会(Association of American Steel Manufacturers)就对行政令表示了极大的欢迎和支持,而美国商会(US Chamber of Commerce)则表示了深深的担心和忧虑。
第四,“雇美国人”政策也许有其自身道理,但是这种自己人优先的做法一定会使美国招揽技术移民和海外高端人才的“欢迎红毯”褪色。对于美国而言,是移民创造了美国的实力,他们为美国的大学、硅谷、研发与制造中心、华尔街等任何地方带来了创新思维和澎湃动力。如果特朗普政府这一以“美国优先”为出发点、区别对待甚至有歧视之嫌的移民政策得以实施,将在很大程度上向海外人才发出清晰的声音:美国不再欢迎你们。

挑战、机遇与应对

行政令很好地反映了特朗普政府“美国优先”的执政理念,这种“务实主义”在美国自有其市场,无论是基于选情需要、利益集团游说,还是其他任何原因,特朗普“美国优先”的执政理念必将影响美国,也给包括中国在内的其他国家带来挑战抑或机遇,需要我们冷静应对。
(1)逆全球化的贸易倾向是挑战抑或机遇
尽管一再否认贸易保护主义,特朗普政府以各种理由采取了一系列的行动,来保护美国企业,采取十分保守的贸易措施,表现出明显的逆全球化贸易倾向。比如,2017年4月20日特朗普总统援引1962年《贸易扩张法》第232节的规定,指令商务部对钢铁进口展开调查,主要针对产能过剩(Overcapacity)、出口倾销(Dumping)和非法补贴(Illegal Subsidies)等因素影响下的钢铁进口对美国经济安全和国防军备造成的威胁。而事情的另一方面,美国商务部长威尔伯·罗斯并不讳言此举就是要保护美国的企业和工人,因为美国钢铁工业目前只有71%的产能开启,进口钢铁占据了美国26%的市场份额,美国钢铁企业债台高筑而工人就业率直线下滑。
美国商务部长威尔伯·罗斯认为美国是贸易保护最轻的国家,他以美国对欧洲、日本和中国的贸易逆差作为依据,认为美国的贸易保护远没有这些国家的严重,因此他断然拒绝IMF总裁克里斯蒂娜·拉加德(Christine Lagarde)的警告。美国对于世界上101个国家都存在贸易逆差,但这并不是美国贸易自由的证据,实际上美国传统基金会(Heritage Foundation)每年公布的报告显示,美国的经济自由度指数(Index of Economic Freedom)自2008年至2016年是呈逐年下降趋势的。除了向主要进口国举债,美国人的超前消费和储蓄不足也是造成贸易逆差的重要原因,美国需要眼睛向内寻找原因,而不是一味地指责他国。
美中之间的共同利益是巨大而深远的,尤其在经贸领域,美国是中国的第一大出口国和第四大进口国;如不考虑在北美自由贸易协定(NAFTA)下的加拿大和墨西哥,中国是美国的第一大出口国和第一大进口国。在2017年1月9日美国贸易代表办公室向国会提交的《中国遵从WTO规则的年度报告(2016)》显示,自2001年中国加入WTO以来美国对中国的出口贸易快速增长,其中货物贸易出口2015年达到1160亿美元,自2001年以来增长了505%;服务贸易出口2015年达到480亿美元,自2001年以来增长了802%。从这些数字的“量级(Magnitude)”可以看出中国市场对美国的重要性和美中经贸关系的互补性。
“美国优先”的执政理念看似横冲直撞,我们也不可轻视其背后的战略眼光和长远布局,对中国而言,美国的很多政策是极具针对性的,比如前文提及的钢铁贸易,美国从来都视中国为竞争对手,挑战是很现实的。特朗普新政的实施,势必将严重影响中国的外贸出口,由此中国外汇经常账户将会受到冲击,增加人民币汇率贬值的压力;“买美国货、雇美国人”的新政将吸引高端制造业流向美国,实施再工业化战略,会对中国制造业吸引外资(FDI)和升级改造带来压力。另外,特朗普政府还将在“美国优先”的执政理念下推行“减税”的财政刺激政策和放松金融管制,与贸易保护主义政策联动,许多政策仍在评估和细化的过程中,对其效果和趋势仍需观察,但可以预见的是,一段时期内资金和投资将会选择回流美国,可能导致全球性的流动性收紧,贸易诉讼与争端加剧可能引发贸易保护主义泛滥,减税将可能导致全球性减税浪潮和财政刺激竞争。
(2)抓住机遇,应对挑战
2017年4月20日习近平总书记在广西考察时指出:“一个国家一定要有正确的战略选择,我国是个大国,必须发展实体经济,不断推进工业现代化、提高制造业水平,不能脱实向虚。”这为我国抓住机遇、应对挑战指明了方向。我国要保持战略定力,坚定不移地推进经济结构战略性调整,确保供给侧改革得到深化,练好内功的同时,要继续扩大开放,积极参与全球治理,用全球化的不断深入来抵消贸易保护主义的负面冲击。中国的工业制造规模居于全球领先地位,持续积累的基础设施良好,这些都为我们聚焦实体经济的发展提供了扎实的基础,以《中国制造2025》为指引,大力实施质量和品牌战略,大力发展战略性新兴产业,大力推动民营经济的发展,增强企业活力,促进产业升级,用更好的产品赢得世界市场和持续竞争优势。
在“美国优先”执政理念下推行的“买美国货、雇美国人”政策,其目的是提振美国经济和促进就业水平,但“全球价值链体系”下的分工与合作使得越来越多的国家成为经济全球化的“某一”或“某些”环节,合作共赢使得每一国家获益,而追求“单边绝对优势”的思维势必受到质疑和反对。体育用品巨头阿迪达斯 (Adidas)是一家德国的跨国企业集团,由于最大的市场在美国,现在正面临着特朗普政府要求其在美国设立制造基地的压力,对此其首席执行官卡士博·罗思德(Kasper Rorsted)表示“我们的生产布局90%在亚洲”,“如果迁到美国,你从中得到的唯一东西可能只是政治利益,你将迁入一个你无力干好的市场。仅从财务角度讲就非常不合理,发生(迁址)的可能性极低。这一点适用于整个行业,我并不只是在说阿迪达斯。”对于中国而言,这就是我们要紧紧抓住的机遇,吸引留住像阿迪达斯这样的外资企业,培育发展我国的民族企业,以我们的实力和优势,在全球化的分工与合作中赢得竞争。
作者单位:天津商业大学商学院/哈尔滨工业大学经济与管理学院

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