李大伟 季剑军
特朗普政府已经以我国政府鼓励和要求外资企业进行知识产权转让为由对我国发起“301调查”，未来若中美磋商难以达成一致，甚至有可能启动保护主义色彩更为强烈的“特别301条款”和“超级301条款”调查，中美发生局部或全面“贸易战”风险有所上升。建议在磋商中坚持我国产业政策、创新政策、对外技术合作政策整体符合国际通行经贸规则的原则，逐步减少通信设备、LED灯具等焦点商品对美国市场的依赖，尽快组建精英磋商团队，明确针对性筹码，做好应对特朗普政府局部或全面“贸易战”的准备工作。
特朗普政府启动“301调查”的原因分析
一是美国迫切要求采取更为严格措施维持其在高技术领域的优势地位。随着中美两国在新能源、新一代信息技术等高技术领域的差距不断缩小，美国各界均迫切希望通过实施更严格的知识产权保护措施以维护美国在高技术领域的优势地位。为此，美方对于我国一切可能直接或间接导致外资企业技术转让的措施均持明确反对态度。近年来中国美国商会在其发布的《美国企业在中国白皮书》中多次表示我国存在“较为严重的显性或隐性的强制技术转让”，美国贸易代表办公室（下简称USTR）也多次在其年度报告中称，中方应完全实施 “技术转让和合作不得作为市场准入的前提条件”这一承诺。
二是以技术转让为由发起调查不存在法律障碍。“301条款”的触发条件非常宽松，只要美国总统或贸易代表单方面认定贸易伙伴某项政策违反WTO规则或“不公平、不公正、不合理”，美方就可以实施调查并采取报复措施。USTR最新发布的2017年年度报告中称“中国的规定、规则和其他措施经常呼吁进行技术转让，甚至在某些特殊情况下要求让中方拥有知识产权，很可能会对美国出口或投资者的知识产权产生负面影响”。特朗普政府此次以强制技术转让为由对我国发起调查虽然不符合WTO原则，但在美国国内法律体系下完全合法。
三是以技术转让为由发起调查有利于争取国内外支持。近期，特朗普政府医改法案被迫修改，“边境调节税”方案搁置，其宣布退出《巴黎协定》遭到国内外多方反对，国内国际影响力有所削弱。当前，由于我国和美国等发达国家在高技术领域的竞争日益加剧，美国国内绝大多数势力均支持对我国的创新政策、产业政策等发起调查以维护美国利益，欧盟、加拿大等发达经济体也容易支持美国立场。特朗普选择技术转让这一发达经济体和新兴经济体合作中存在的普遍性问题发起贸易调查，既有利于将其面临的国内矛盾外部化，也有利于获取其他发达国家的支持，增强其政府的公信力和权威。
此次“301调查”的未来前景预测
一是中美完全可能通过磋商达成一定共识。从以往经验看，美方很清楚全面“贸易战”的结果必然是两败俱伤，发起调查的根本目的是为了在双边磋商中争取更有利的地位。如1991年5月美国就知识产权问题发起的“301调查”最终以两国签署知识产权协议告终；2010年美国就清洁能源政策发起的“301调查”最终以我方适当修改政策告终。鉴于在中美技术贸易合作中我国是“有求于人”的一方，特朗普政府选择这一领域向我方发难，既有利于避免双方立即陷入贸易战，也有利于对我方施压，迫使我方接受美方相关条款。鉴于我国一贯积极加强知识产权保护，且从未强制要求外资企业转让技术，中美两国通过磋商达成一定共识是完全可能的。
二是若中美磋商难以达成共识，“301调查”存在进一步扩大化的风险。我国和以美国为代表的发达国家在产业政策、创新政策、区域政策和知识产权保护政策等方面的立场均存在差异，并不局限于技术转让领域。在两国商品结构竞争性有所上升的背景下，美国国内对我国的开发性银行贷款、对外资企业的税收优惠、专项资金支持、信息安全以及鼓励自主创新等政策均持反对态度。鉴于特朗普政府的贸易保护主义情绪严重，未来一旦中美磋商在一些细节问题上难以达成共识，或在南海、朝核等焦点问题上发生冲突，特朗普政府完全可能再次授权贸易代表针对我国的自主创新、税收优惠、专项资金支持、信息安全等政策实施“301调查”。
三是“301调查”升级为贸易战的风险不容忽视。目前USTR只是针对我国某项具体政策实施“301调查”，尚未运用“超级301条款”和“特别301条款”，将我国列入严重违反贸易自由化和知识产权保护的“重点国家”。但中美在高新技术领域竞争不断加剧的背景下，若最终中美磋商彻底陷入僵局，特朗普政府完全可能将我国列入贸易自由化和知识产权保护的重点国家，并援引相关条款对我国出口大面积或全面征收高额关税，届时中美爆发局部或全面“贸易战”的风险将大幅度上升。
美发起“301调查”不利于我国技术密集型产业发展
一是若中美能够在磋商中达成共识，我国企业所受负面影响整体可控。我国在中美技术合作中主要是接受方，若中美磋商达成一定共识，其结果很可能有利于欧美大型跨国公司，而不利于我国企业。特别在集成电路、智能制造、新能源汽车等中美竞争日趋激烈的产业，我国企业开展对外技术合作可能面临更多障碍，国内市场空间也可能受到冲击。但必须看到，中美技术水平差距缩小的根源在于我国企业自主创新能力的提升，而不是美方所谓的“政府鼓励或要求技术转让”；加强知识产权保护也是新常态下我国转变经济发展方式的应有之义。因此，只要我国在谈判中严守底线，坚持实施创新驱动战略，这种负面影响是可控的，我国企业在新技术革命中对传统领跑者追赶甚至超越的进程不会逆转。
二是若美方对华实施制裁措施，我国资本技术密集型产品对美出口将受到巨大冲击。从近两年的数据看，我国本土企业PC、智能手机、网络通信设备等产品的技术水平和国际先进水平差距已经大幅缩小，集成电路、LED灯具、风电设备等产品的技术水平也明显提升，和美国的竞争日趋激烈。钢铁、有色金属等资本密集型产品虽然对美出口规模总量并不大，但整体上对美国出口额增长较快，加之美国相关产业衰退明显，一直是美国贸易保护主义政策的重灾区。若特朗普政府在“301调查”后对我国实施贸易制裁，很可能对信息技术、新能源装备、机械设备、钢铁、有色金属等资本技术密集型产品出口征收高额关税，或以非法获取知识产权为由禁止我国本土企业相关产品进入美国市场，届时我国资本技术密集型产品对美出口很可能大幅度下降。
三是若中美双方爆发局部或全面“贸易战”，很可能两败俱伤。2016年我国对美出口占我国总出口的18.4%，美国对我国出口则占美国总出口的8%，中美两国爆发“贸易战”将导致两国经济受到巨大损失。可计算一般均衡（CGE）模型测算结果表明，若特朗普政府实施“301调查”最终导致中美两国互相对对方全面征收45%的高额关税，将导致两国GDP分别下降0.8和0.3个百分点，可谓两败俱伤。鉴于中美两国经济规模分居全球前两位，且在全球价值链中处于重要位置，两国爆发“贸易战”会严重影响现行全球产业分工合作格局，对全球经济复苏产生严重的负面影响。
应对美方“301调查”的相关建议
一是在中美磋商中严守底线。鼓励引进先进技术是所有发展中国家在推动产业升级和技术创新时期的共同政策取向，完全符合市场经济理念和自由贸易原则。建议在中美双边磋商中明确表示，对外资企业在华设立研发中心、外资企业和中方企业开展技术研发合作、中方企业进口先进技术的鼓励政策并不违背市场经济理念，也不属于所谓的“强制性技术转让”，绝不接受美方将其认定为“侵犯知识产权”。对于开发性银行对企业的贷款、高新企业税收优惠、各类专项基金以及信息安全等政策，也应明确表示相关政策既符合国情，也不违背市场经济理念，绝不接受美方将其认定为“可诉性补贴”的行为。
二是对部分政策进行适当调整。如对外资企业进入新能源汽车等新兴产业领域不设技术研发门槛，而代之以鼓励性政策；在要求中方控股的外资准入领域坚持技术转让的自愿原则，推动合资双方平等合作；建立对于政府强制性技术转让行为的常态化监督机制；更多从促进创新、缩小区域差距、提供公共服务、减少贫困等角度实施普惠性的优惠政策，逐步取代一些专门针对某类产品、某个地区特殊优惠政策。
三是做好应对美国局部或全面“贸易战”的准备工作。建议重点关注美方输华规模较大、易造成其国内就业冲击的出口品，在必要情况下作为针对性筹码，做好全面反制美方对华大规模制裁措施的准备；由贸易管理部门牵头，尽快打造一支包含政府官员、法律工作者、贸易工作者以及境外专家的精英人才团队，以求在与美方磋商中争取主动；在G20、WTO等多边平台上阐述美方相关贸易保护措施，在最大范围内争取国际支持；针对受美国“301调查”影响较大的集成电路、LED灯具、钢铁制品等产品，引导企业逐步调整海外发展战略，减少对美国市场的依赖。
四是积极从美国进口优质消费品。扩大对美商品进口符合中美两国比较优势，有利于两国的经济发展。在中美贸易谈判中，除积极进口美方具有优势的高技术产品外，也应适度鼓励优质消费品进口，避免引起美方误解。建议在“一年计划”的贸易谈判中，鼓励美方知名高端消费品品牌在我国设立销售分支机构，满足国内对优质消费品需求；和美方共同举办国家级的中美商品博览会；对美国优势较为明显的医药、化妆品、民用仪器仪表等产品设置较低的暂定税率。
作者单位：国家发改委对外经济研究所