国企混改新征程

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本刊记者 杜悦英

“样板”“典型”“风向标”——自8月下旬以来,除了已经官方解释为“个案”的少许疑问,正式拉开本轮混合所有制改革大幕的中国联通,一直与这些溢美之词如影随形。
8月20日晚间,中国联通集团下属A股上市公司中国联合网络通信股份有限公司(证券代码:600050)发布了中国联通关于混合所有制改革有关情况的专项公告,正式披露混合所有制改革试点总体方案和拟改革的内容要点。同时,中国联通还发布了非公开发行A股股票预案及限制性股票激励计划(草案)等议案;发布了关于股票复牌的公告,公司股票于8月21日开市起复牌。
业界、学界及公众对联通混改普遍关注,是因为它在国有企业混合所有制改革进程中书写了重要篇章,开启了国企混改的新征程。接受《中国发展观察》采访的多位学者认为,在联通案例基础上,探寻更多切实可行、并能复制和借鉴的国企混改经验,充分防范国有资产流失等潜在风险,对国企混改的下一步实践意义重大。而在此过程中,如何对国企混改的成效实施评估,也是一项需要讨论的议题。

新案例,新突破

“联通混改的正面影响非常大,为新一轮国企混改树立了榜样”,国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明研究员对《中国发展观察》表示,除去上市公司的一些特定规则,联通混改的试点方案和改革内容要点适用于大多数国企混改,具有复制与借鉴意义。
在他看来,联通混改的典型性首先体现在混改层级为整体混改,大幅降低国有股权比例,解决了“一股独大”问题。国有股“一股独大”是当前很多国有控股的混合所有制企业或上市公司存在的普遍问题,导致这些企业的体制机制与国有独资企业差别不大。联通的本轮混改方案明确了公司在治理结构、运行机制上的改革方向,着力于切实推进企业体制机制的变革。
中央党校经济学部副主任曹立教授对《中国发展观察》表示,联通混改是本轮国企混改的风向标,体现了国家力推国企混改的本意,有利于放大国有资本功能,改善公司治理结构,通过发展方式转变实现企业转型。特别是联通混改拟建立股权激励机制,以岗定股,努力实现股东、公司、员工利益一致,有助于激励核心员工。“国企改革与市场结合,最终提高的是企业经营的全要素生产率,增强企业的市场竞争力。”曹立说。
国务院国有资产监督管理委员会研究中心胡迟研究员认为,联通混改是今年以来的国企混改案例中规模最大、改革力度也最大的案例,实现了许多新突破,特别是强力推动了自然垄断行业混改。但他也强调,此次联通混改虽然触及核心资产,但仍然是从联通集团下属A股上市公司中国联合网络通信股份有限公司入手。在他看来,这与在集团层面实施混改还不能完全等同。今年的政府工作报告中提到“深化混合所有制改革,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐”,如今联通混改进入实际操作层面,民营企业参股比例也超出预期。联通混改对自然垄断行业国企混改起到了重要的推动和促进作用。一个例证是,紧随联通之后,中国铁路总公司的混改也开始有所行动。
联通混改较大比例地引进了百度、阿里、腾讯、京东等具有协同效应和领先优势的战略投资者也引发关注。曹立认为,这些战略投资者都与中国联通主业关联度高、互补性强,将有助于公司的资源和优势与战略投资者的机制优势、创新业务优势相结合,实现企业治理机制现代化和经营机制市场化,培育壮大公司创新发展的新能力,助力企业下一步的转型升级。
而据铁总官网消息,铁总已经分别向阿里、腾讯、一汽集团发出了参与铁总混改的邀请,“铁总引进非公领域的前沿企业参与混改,亦可视作受联通混改案例的启发。”胡迟认为。

保国资,重监管

接收本刊采访的学者表示,在联通混改的案例中,国有资本做的是增量混改,增资扩股,拓展新业务,不存在国有存量股权“贱卖”的情况。但在国企改革的长期进程,特别是混改中,“切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益,杜绝国有资产流失”也是2015年中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》提出的相应要求。如何防止国有资产流失,加强对国资国企的监管始终备受业界、学界及公众高度关注。
按照一般理解,国有资产流失主要是指国有企业在向非国有投资者转让国有产权或出售国有资产时因售价过低而产生的“贱卖”现象。国有企业与非国有企业合资合作、以资抵债过程中,低估国有资产价值或高估非国有资产价值,也属于国有资产流失。由于如何判断“贱卖”存在技术上的复杂性,是否存在国有资产流失往往只能看程序上是否依法依规。而任何程序都有可能牵扯人为因素,因此这成为对国资国企不断加强监管的出发点。
袁东明说,早期国有资产流失主要表现为不进行资产评估、按账面价值出资入股、没有计入或低估土地、厂房、设备及企业无形资产等价值,造成企业没能获得应得的收益。1991年,国务院发布《国有资产评估管理办法》,规定在“资产拍卖、转让;企业兼并、出售、联营、股份经营;与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业;企业清算”等情况下“应当进行资产评估”。20世纪90年代中后期国有中小企业大规模改制,国有资产流失主要表现为在评估环节做文章,在交易环节耍手段:资产低估、漏估,交易暗箱操作,侵吞企业资产。这一阶段及以后,在加强资产评估的同时,国资国企监管重点是不断规范和完善企业改制和产权交易各个环节的程序。
“为防止国有资产流失,对国有企业资产评估环节的监管日臻严密”,袁东明说,这体现在国家接连出台相关政策,对国有企业改制不断增加规定程序和规范要求,对国有企业产权转让要求进场交易。
相关的制度建设一直在完善。2003年,国务院国资委成立不久即发布了《国有企业清产核资办法》《关于规范国有企业改制工作的意见》和《企业国有产权转让管理暂行办法》,针对企业改制中的各个环节,强化企业监管,防止国有资产流失。2005年,国资委又发布了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》《企业国有资产评估管理暂行办法》和《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》。2009年,又发布《企业国有产权交易操作规则》,进一步细化管理规定,加大监管力度。2015年11月,国务院办公厅发布《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》,作为《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的配套文件,针对国有企业“管理不规范、内部人控制严重、企业领导人员权力缺乏制约、腐败案件多有发生等问题”“切实强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督”“切实加强和改进国有资产监督、防止国有资产流失”,从体制机制制度上进一步筑牢国有资产流失的防线。“这一国有企业内部、外部及社会监督体系,已经全面覆盖了各种监督机制和监管方法,为防止国有资产流失确实建立起了制度上的铜墙铁壁。”袁东明表示。
曹立认为,对于防止国有资产流失,首先要有负面清单制度,守住国有资产流失的“红线”。对于国有资产,哪些可以放,哪些不能放,都要明确。其次,涉及国有资产处置的事务,其程序应当公开、透明。
胡迟说,国有资产流失触目惊心的案例,不是没有出现过,而防止国有资产流失的关键在于制度建设,在于监管执行。国企混改过程中应建立信息披露制度,从混改方案设计到实施操作,每一阶段都应建立公示制度,向社会公开,接受社会监督。与此同时,健全国企监督体系,强化问责等配套制度。

转机制,见成效

《关于深化国有企业改革的指导意见》要求,推进国有企业混合所有制改革。以促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标,稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。《意见》还要求,对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业,要充分发挥市场机制作用,坚持因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个。去年8月,国务院国资委、财政部、证监会三部门联合印发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》,也明确了改革时间表和路线图。
“国资混改一直在努力推进,成效显著。”胡迟说。根据国资委今年6月份相关数据,去年央企新增混改项目数同比增长45.6%。截至今年3月底,省级国资委监管的各级企业中混合所有制企业数量较2016年底增长3%。从改革涉及的层级看,中央企业二级子企业混合所有制企业户数占比达到了22.5%。此轮国企混改与垄断领域的改革相结合。目前,在石油、天然气、电力、铁路、民航、电信、军工等行业,已有两批19家企业被确定为试点开展混改,实现了向社会资本放开竞争性业务。
不少企业在混改过程中,探索推行经理层市场化选聘、员工持股等,推动形成灵活高效的市场化经营机制。此外,国资委明确了10户央企子企业作为员工持股首批试点,目前试点正在稳妥有序开展审计评估、确定外部非公有资本股东等工作。同时,湖北、江苏、河南、福建和重庆等五省市这项改革进展也较快,共确定了43户试点企业,正式启动首批试点。
尽管整体推进成效显著,但就单个企业来说,似乎很难有专门量化的标准来判定国企混改成效几何。多位接受《中国发展观察》采访的业界人士表示,比如说某个企业进行了混改,不论其经营业绩有所提升或者下降,把原因只归于混改,是不全面的。
国务院发展研究中心企业研究所的相关研究认为,具有强烈活力和动力的非国有资本,与国有资本相互融合,在市场规律和法治规则下共同发展、共同增值。因为市场经济本身,特别是法治框架下的股份制度、股权界定与保护制度,本身就是一个包容性、普适性的体系。由于现有的绝大多数国有企业并不处于关系国家经济安全和国民经济命脉的领域,只要有利于企业在法治环境中实现市场化发展或市场化进退,哪种资本占多少股份,并不需要永久设定。在全面依法治国的时代,大型骨干国有企业继续建立和完善现代企业制度,推行股权结构改革,混合所有制就必然会应运而生,就会成为基本经济制度的重要实现形式。
顺势而为的国企混改正在渐次展开,其成效应当如何评估?曹立认为,应当从四个维度来做出评价。其一,是否有利于国有资本的放大功能。其二,是否有利于国有资本的保值增值。其三,是否有利于提高国企竞争力。其四,混改过程中参与进来的非公资本是否真正参与了公司治理。
在胡迟看来,国企混改是多方协同的成果,其中企业员工是否受到激励是非常重要的方面。在国企混改过程中如何运用股权激励、以业绩为导向优化薪酬内部分配等,需要探索与考量。
袁东明强调,与之前的混改相比,本轮混改更要注重体制机制的改变。混改之后,需在公司治理层面建立起治理均衡、运转灵活、市场融合的体制机制,充分激励各利益相关主体,这样才能使混改真正深化,起到成效。

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