我国产业扶贫的模式分析与思考

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蓝海涛 张义博 周 振

打赢扶贫攻坚战,是“十三五”时期党和政府对全国人民的庄严承诺,是缩小城乡差距、推进城乡一体化的重大战略举措。产业抚贫是贫困地区和人口摆脱贫穷的基本路径,是最根本和最长久的扶贫。没有产业发展带动,贫困地区很难脱贫;缺乏产业支撑的脱贫,脱贫后的发展也难以为继。总结贫困地区产业扶贫的主要模式,找出突出困难与短板,强化贫困地区产业基础以加快脱贫步伐,对依托产业扶贫实现国家“十三五”脱贫战略目标具有重要意义。

我国农村地区产业扶贫涌现出七种典型模式

(一)特色种养加扶贫模式
该模式利用贫困地区资源优势发展特色产品种养殖,鼓励引导工商资本进入农业生产领域,发展生态高效农业和农产品加工业,打造贫困村特色产业,延伸农产品价值链,带动贫困户就地就业增收。例如,湖南省东安县制定了农村特色产业发展规划,着力支持生态种养业,在四个贫困乡镇重点扶持特色种养项目,发展肉牛养殖400余头,建设丰产楠竹基地4万余亩,新增楠竹精深加工生产线3条,建设反季节商品蔬菜、优质水稻、名特优瓜果等特色基地2.2万亩,引导和带动当地贫困户就近就业、创业,覆盖贫困户705户、2120人,贫困户年均增收千元以上。
(二)乡村休闲旅游扶贫模式
该模式通过财政资金投入,整治村庄环境,开发景区景点,开辟乡村旅游业,发展农家乐,带动贫困户融入旅游产业链,实现脱贫致富。例如,陕西省佳县赤牛坬村积极发展以民俗文化为代表的乡村旅游,组建红枣牡丹管护团,优先招录贫困人口197人,2016年接待游客21万人,贫困户人均旅游收入达到8250元。
(三)资产收益扶贫模式
该模式是在扶贫产业项目中,将自然资源、公共资产(资金)或农户权益资本化或股权化,相关经营主体利用这类资产产生经济收益后,贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益。这种模式不依赖农户的独立经营能力,对失能和弱能贫困人口具有针对性。通过赋予贫困户产权或股权,有利于贫困农户积累资产并利用这些资产持续受益,实现持久脱贫。地处贵州西部、乌蒙山腹地的六盘水市资产收益扶贫最为典型。2014年以来,六盘水市在农村开展了“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革。村集体将“沉睡”的集体土地、林地、水域等自然资源要素通过入股等方式盘活。在不改变资金使用性质及用途的前提下,将各级财政资金投入到产业中,量化为村集体或农民持有的股金。同时,农民自愿将个人的资源、资产、资金、技术等入股到经营主体,参与分红成为股东。截至2016年6月,六盘水推动129.03万农村人口参与“三变”,带动贫困户33.44万人,人均年分红1200元以上。
(四)电商产业扶贫模式
该模式通过吸纳贫困人口从事电商及物流配送等关联产业解决就业问题,并为贫困人口创造更多购买物美价廉产品的机会,核心目标就是提高贫困家庭的实际收入,本质属性是让贫困地区对接电商大市场。截至2016年8月底,甘肃省成县在102个贫困村已扶持建成电商扶贫服务点68个,开展各类电商培训80期共计13984人次,孵化网店917家,电子商务全产业链各环节直接或间接带动就业7100余人,全年销售额达到1.16亿元。湖北省宜城市胡坪镇发展出“电商+众筹”的扶贫方式。参与企业在微信商城面向社会发布“爱心众筹葡萄树”年产量的信息,爱心人士按300元/株/年认领葡萄树。企业聘请贫困户种植管理,葡萄成熟后,按15斤/株提供给认领者。超出15斤的部分由贫困户享有并销售,销售收入归贫困户所有。2015年通过众筹方式认领葡萄树2000株。
(五)光伏产业扶贫模式
该模式是在住房屋顶或温室大棚等设施上铺设太阳能电池板,通过“自发自用、多余上网”,为农民增收、脱贫致富开辟新途径。光伏扶贫充分利用了贫困地区太阳能资源丰富的优势,通过开发太阳能资源、连续25年产生的稳定收益,实现了扶贫开发和新能源利用、节能减排相结合。2014年安徽省金寨县开始试点光伏扶贫。在投资模式上,首批光伏扶贫项目采用贫困户、县政府和光能公司各出资8000元,电站产权归贫困户所有;第二批1000户贫困户的项目建设中,无力自筹资金的贫困户还可以享受政府提供的无息贷款,贷款从光伏发电收益中逐年偿还。在实施范围上,从一家一户点状式项目,逐步扩大到以村集体为单位。在上网模式上,由最初的自发自用、余电上网,改为电力全部上网。截至2016年年底,金寨县先后为7803户贫困户建成3KW分布式光伏扶贫电站,在218个村建成60KW村集体集中式光伏电站,实现了每个贫困户年增收3000元以上,每个村年增收6万元以上。
(六)生态农业扶贫模式
该模式通过保护生态和发展生态经济,实现修复生态、保护环境和消除贫困的目的。自然生态较好、自然资源较丰富地区,利用丰富的自然资源发展林下经济、循环经济、特色产业、生态旅游业,促进生态保护和扶贫开发良性互动。重庆市武隆县实施生态修复攻坚行动,整合林业、水利、土地整治、农业综合开发等各类项目资源,扶持引导贫困村和贫困农户参与实施退耕还林、天然保护林、水土保持林、石漠化治理等生态工程,同时扶持农户发展林下经济、循环经济、特色产业。2016年年底,开发了特色林果、高山茶叶、中药材等长效产业扶贫项目6.5万亩,带动1.2万建卡贫困农户实现了持续增收和稳定脱贫。
(七)边境贸易扶贫模式
该扶贫模式通过边境贸易基础设施建设、边贸扶贫产业园建立、边民互市贸易改革升级等措施繁荣边境贸易,吸纳更多贫困人口在边贸产业链中实现就业、获得收入。广西龙州县在全县成立边贸互助组221个,引导1.6万边民参与边贸运输、装卸、进出口货物代理,其中贫困人口4045人。此外,贫困人口还可以享受国家每人每日互市贸易额8000元以下免征进口关税和进口环节税的扶持政策,依托边民互市专业互助组,通过贸易运输、货物装卸、进出口代理等获得多项收入。同时,县里大力发展进口产品边贸落地加工业,引导扶贫移民搬迁群众参与边贸加工,还为妇女、老人提供从事坚果分拣、夹果、清洁等2000多个工作岗位。到2017年3月,边贸扶贫吸纳了近40%的建档立卡贫困户就业,贫困户年人均增收2000元。

当前农村贫困地区产业扶贫面临的主要瓶颈制约

(一)开拓市场难制约产业扶贫项目开发
我国产业扶贫对象集中在贫困乡村,这些地方大多生态环保要求高,不适宜搞高耗能、污染偏重的大工业,可选择的扶贫产业大多是以农业或以农业为基础的农产品加工、休闲农业与乡村旅游等产业,而这些产业由于进入门槛低、信息不完全,在各地产业扶贫项目的刺激下,极易出现供过于求,不少贫困县种植的橙子、西瓜、蔬菜等农产品频繁出现积压卖不出去的问题。即使属于一个地区的特色产业,但当产品和服务面向外地甚至全国市场时,其特色也会明显减弱,因为与其竞争的同类产品和服务很多。同时,变幻莫测的市场导致许多贫困乡村难以培育扶贫主导产业,多数产业处于“提篮叫卖”阶段,既没有龙头企业顶天立地,又缺乏小微企业铺天盖地,更难以打造有影响力的品牌。受此影响,贫困地区大量农业扶贫项目普遍面临低端农产品过剩、高端农产品市场开拓困难的局面。
(二)产业扶贫关键环节的短板问题突出
我国贫困地区大多位于深山、高原、沙漠等自然条件恶劣地区,远离区域中心城市,并且与少数民族地区高度重叠,在上述地区开展产业扶贫长期面临一系列短板制约。第一,基础设施建设滞后。贫困地区往往地方财力薄弱,自身无力持续改善交通、水利、通信、物流等基础设施,再加上许多贫困地区位于区域边缘地带,基础设施投入大、效益差,引入社会资本难度也大。据调研,许多贫困县还没有通高速公路,乡村道路达而不通、通而不畅问题依然存在。交通落后极大地制约了城乡要素流动和产业扶贫项目落地。第二,扶贫经济主体带动力较弱。贫困地区龙头企业大多规模较小,带动能力有限,家庭农场和种养大户数量少、实力弱,合作社中存在大量的“空壳社”“挂牌社”,多数合作社处于闲置或半闲置状态,集体经济组织欠缺或者没用运营管理能力。上述各类扶贫经济主体发展滞后,不利于整合农村资源和组织贫困农户。第三,资金短缺。“十三五”时期平均每年扶贫资金需投入约2400亿元,现实情况是资金缺口较大。一方面,现有财政扶贫资金支付慢,整合难度大,缺乏具体操作办法,涉农贷款规模小、期限短、门槛高,许多贫困地区财政还无力承担风险保障金,造成有限的支农贷款落地难;另一方面,农村地区有大量“沉睡资本”,林权、土地承包经营权、农村集体资产、农房、农业设施、农机具等因为确权颁证、评估交易等滞后,无法转变为实实在在的财富。第四,相关公共服务不足。受资金短缺、任务量大、条件艰苦等因素制约,贫困地区公共服务机构往往不健全,服务设施落后,基层服务人员短缺。再加上贫困地区干部队伍整体素质不高,也难以有效胜任先进高效的产业扶贫方式,与产业扶贫密切相关的市场信息发布、标准化应用、先进技术推广、公共品牌建设与维护、信用体系建设等严重滞后。
(三)产业扶贫方式不当、精准度不高
当前许多贫困户的内生动力不足,“等、靠、要”和自暴自弃倾向严重,有越贫越要救济的懒汉思想,产业扶贫中经常能见到“政府热、贫困户冷”的尴尬局面。政府主导或过度介入产业扶贫项目,也容易导致多元化参与主体缺乏,加剧贫困人口对政府的高度依赖。一些地方政府为完成扶贫任务,简单地按照“撒胡椒面儿”的方式直接将扶贫资金分发给各个贫困户,或者把树苗、畜禽种苗均分到户,忽略了农户间合作机制的建立。此外,现有许多产业扶贫项目与贫困农户对接不够,企业与农户之间的利益联结机制松散,无订单或仅依靠简单的订单农业方式,贫困农户很难分享到产业链的增值收益。虽然政府花费大量资金和人力开展产业扶贫项目开发,但这些扶贫产业项目大多由经营能力较强的企业负责经营运作,在农企利益联结机制不紧密的情形下,极易出现“帮富不扶贫”。
(四)农村人力资本现状难以有效承接扶贫产业
近年来,我国农村空心化、人口老龄化趋势明显,农民受教育水平整体偏低,涉农培训项目覆盖面不宽,针对性不强,结果是有技术、懂经营、善管理的年轻人日益缺乏,农村剩余劳动力思想保守僵化,还存在大量因病致贫或缺乏劳动能力的贫困户,最终导致贫困户很难承接或深度融入各类产业扶贫开发项目。

思考与对策建议

(一)几点思考
一是现阶段产业扶贫政策落实重于制定,产业扶贫工作重心要从抓文件制定转向抓政策执行。目前,各部门和各级地方政府结合自身工作职能,围绕产业扶贫出台了大量的政策文件,从中央到地方已形成比较完整的产业扶贫政策体系。所以不少涉及产业扶贫的政策问题,已经不是政策研究和制定出了问题,而是政策落实不到位、力度不足。有的部门和地方操之过急,盲目追求政策创新而不断调整政策,导致产业扶贫的市场主体无所适从。为此,一要调整产业扶贫政策的政绩考核指挥棒。“一分决策、九分执行”,降低写政策文件的权重,大幅提高抓政策文件落实的业绩考核权重。二要精简优化产业扶贫政策文件结构。按照精简高效实用原则,探索建立产业扶贫类政策文件立题的第三方评审机制,节约文件制定占用的政府资源。对政策落实中个别不符合实际或效果不明显的政策规定,特别是需要增加投入力度、提高支持标准、扩大覆盖面、调整支持对象或废立项目等具体政策规定,政策执行部门及时发布短小精悍的补充修订规定则可,不需要机械地出台形式化的长篇大论文件。三要全力抓好现行产业扶贫政策贯彻落实。建立产业扶贫政策文件制定和执行部门回避制度,由国家督察部门考核,或者由督察部门出经费、发文,委托第三方考核评估,将考核结果向各级党政部门甚至全社会公开,并与奖惩机制挂钩。
二是产业扶贫“做点易、扩面难”,要下大力气提高产业扶贫政策的覆盖率。由于实际投入的扶贫政策资源与需求差距大,许多产业扶贫优惠政策只有少数地方和群体享受,导致许多地方成效显著的产业扶贫模式主要在“点”上做文章,示范推广的“扩面”工作难度大。当面对大量条件较差、政策项目又力不从心的产业扶贫点时,面上的产业扶贫效果就大大折扣。为此,要科学评估全国产业扶贫所需的财政资金、建设用地、贷款贴息、技术服务等政策资源的供求缺口,根据各地产业扶贫需求,大幅提高产业扶贫政策支持力度,加快推广特色种养加、乡村休闲旅游、电商产业、光伏产业等产业扶贫模式,促进贫困地区农村一二三产业融合发展,逐步实现产业扶贫全覆盖。
三是科学认识产业扶贫功能,做好产业扶贫与救助扶贫无缝衔接。不能片面夸大产业扶贫的作用。产业扶贫只适合有劳动能力和有就业意愿的贫困户,而对那些失去劳动能力的残障人士、五保户、大病病人等弱势人群则不适用,对这些贫困人群进行产业扶贫,会浪费宝贵的产业扶贫资源。因此,要做到产业扶贫对象精准,聚焦有劳动能力和有就业意愿的贫困户,而将那些失去劳动能力的贫困人群直接纳入政府的社会救助网络,做到产业扶贫与救助扶贫合理分工,提高公共政策资源的配置效率。
四是贫困地区产业扶贫不宜村村搞,要精准选择适宜产业扶贫的贫困村。不是所有的贫困村都适合搞产业扶贫,“一村一品”是强调有条件的贫困村提供的产品和服务有特色、差异化竞争,不是无条件地村村搞特色产品和服务。只有资源有特色、生产有规模、市场有需求的贫困村,才适合通过加强基础设施和公共服务投入搞产业扶贫,否则,缺乏条件的贫困村极易浪费基础设施投入,甚至会因蛮干而出现产业致贫。缺乏产业优势的贫困村,既可以进行生态移民脱贫,也可以通过劳动技能培训搞异地就业扶贫。
(二)对策建议
一是着力做好扶贫产业选择的参谋助手。尊重产业扶贫的市场经济规律,合理界定政府与贫困户在产业选择中的角色。一要高度重视产业扶贫大背景。目前产业扶贫面临两大背景,首先是农产品及加工品总体处于供求平衡、部分产品供过于求、少数产品供不应求阶段。这需要从农业供给侧结构性改革入手,增加消费者信任的中高端绿色有机农产品及其加工品有效供给,减少低端无效农产品供给。其次是培育新动能。要采取种养加一体化、农工贸相结合,农村一二三产业融合发展的方式,积极培育农村新产业、新业态和新模式,助力贫困地区脱贫。二要发挥政府在产业扶贫中的引导而非主导作用。政府要由主导贫困村和贫困农户的产业选择变为引导发展,改变以前政府在产业发展中唱“主角”、当出现老百姓增产不增收时政府又得当冤大头、处理遗留矛盾的尴尬局面。选择产业、延长产业链和价值链、提高附加值,都是市场主体行为,政府只能通过基础设施、公共服务和产业政策引导而不能代替企业决策。政府不直接参与生产经营,只做好“指导员”“服务员”“监督员”的本分,充分发挥贫困农户和企业的主动性。三要强化产业扶贫的市场信息服务。通过政府购买或奖补等方式,支持涉农的大型综合电商平台企业利用大数据,定期发布全国主要特色农产品及其加工产品的消费需求信息和价格信息,为产业扶贫中的一些项目选择提供比较精准的市场需求信息服务。扶贫部门与发改、统计等部门合作,借助政策项目支持,建立标准化的产业扶贫项目统计信息平台,定期向全社会公布各地区的产业扶贫项目及其产能变动信息,引导产业扶贫项目选择。
二是补齐产业扶贫关键环节的公共产品和服务短板。贫困地区产业扶贫的公共产品和服务短板,是市场失灵之处,必须由政府来供给。一要实施基础设施助推产业扶贫工程。贫困地区基础设施差、产业扶贫外部成本高,是制约产业扶贫的“拦路虎”。选择宜居、宜业的贫困片区和乡村,把积极的财政政策与产业扶贫的基础设施建设项目挂钩,加大贫困县乡村的交通、水利、光纤通信、电力等基础设施投入,为产业扶贫提供强有力的基础设施支撑。二要增强产业扶贫经济主体的带动能力。探索发达地区运行规范的龙头企业、农民合作社、家庭农(牧)场、种养大户等新型农业经营主体与贫困地区及乡村的新型农业经营主体结对子帮扶方式,政府组织贫困地区的新型农业主体免费到发达地区实地考察交流和学习,对传帮带成功的发达地区新型农业经营主体给予奖补,支持双方进行技术、人才、信息、资金的交流与合作。鼓励供销社系统采取市场化运作方式,优先恢复贫困地区供销社基层网点,支持网点借助电商、统一品牌营销和融资服务等方式带动贫困户增收。支持有条件的贫困村,赋予集体经营性建设用地入市改革权限,颁发“四荒地”产权证,为贫困村租赁集体资产增收创造条件。三要千方百计缓解产业扶贫中的资金困局。加大扶贫资金贷款贴息力度,向产业扶贫新型经营主体提供免担保抵押贷款。研究组建扶贫融资担保基金,专门用于扶贫贷款担保,由财政给予保费补贴。建议人民银行在防风险的前提下,继续适当定向降低发放产业扶贫贷款银行机构的存款准备金率。鼓励建立县级小额信贷风险化解平台,设立贫困农户专门评级授信系统,确保大多数贫困农户享受无担保、无抵押、基准利率的小额信贷。加强“特惠贷”监管,引导贫困村、户用“特惠贷”发展产业。扎实推进贫困地区“资源变资产、资产变资本”的“三资”一体化改革,盘活贫困村闲置资本,为社会资本持续增加贫困村产业扶贫投入开辟制度通道。支持贫困县搭建农村产权要素市场服务平台,由国家有关部门组织武汉和成都的农村产权要素市场对国家级贫困县进行培训和指导,支持扶贫的新型农业经营主体开展农业附属设施产权、土地经营权和宅基地及农房产权抵押贷款。探索开展保险支持产业扶贫的方式,支持菜单式农业保险,对贫困地区特色鲜明、面积较大又达不到国家层面规模的农作物实施政策性保险,补助贫困户保费,帮助贫困户减轻自然灾害和市场风险损失。四要强化产业扶贫相关公共服务。采取财政投入和奖补等方式,支持贫困地区提供优质高效的涉及产业扶贫的标准化应用、先进技术推广、公共品牌建设与维护、信用体系建设等公共服务。着力探索“保底工资+服务绩效”的方式,通过政府购买服务来加快农业部门技术推广体系的改革,支持农技部门借助12316等信息化平台,采取“互联网+技术服务”等方式,为偏远地区贫困村提供技术服务。


三是优化产业扶贫方式并提高精准性。产业扶贫方式决定产业扶贫效果能否达到预期目标。一要激发贫困户的内生致富动力。用贫困户身边成功脱贫致富的人和事例进行现身说法的教育和引导。调整舆论导向,引导建立“勤劳致富光荣、懒惰致穷可耻”的社会舆论氛围和乡规民约,重视宣传先进帮扶、勤劳致富的典型事迹,运用小品、相声、电影、电视剧、网红等多种形式讽刺懒惰致贫的不良现象,调动贫困地区群众脱贫致富的积极性。转“按户扶持”为“按量扶持”,对参与产业开发的贫困农户实行“扶勤不扶懒”“扶持资金与产量挂钩”,即多劳多扶、少劳少扶、不劳不扶,每年所有参与产业开发的贫困农户得到的扶持资金不一,打破平均化。二要集中使用扶贫资金。引导和听取大多数贫困户的意愿,将宝贵的政策扶贫资金集中用于解决产业扶贫中一家一户无法解决的基础设施和公共服务问题,不能简单迁就部分贫困户平分政策扶贫资金的短视要求。三要强化扶贫经济主体与贫困户的精准对接。运用大数据,建立部门共享机制,构建龙头企业、能人大户等社会资源到贫困村投资兴业、带动贫困户就业增收的优惠政策。对安置贫困人口就业的企业,给予奖补和贷款贴息等方面的优惠。允许将产业扶贫到户资金按一定比例进行分配,部分资金直接用于帮助企业(合作社)发展生产,部分资金用于扶持贫困农户。
四是不断增加贫困乡村的人力资本。加大贫困乡村人力资本投入是实现产业扶贫的前提条件。加大贫困乡村的大学生和外出经商务工人员返乡创业的扶持力度,鼓励他们带领贫困户增收致富。采取政府购买技术服务、远程教学、请进来等方法,注重培养贫困地区本土技术人才力量,解决技术力量薄弱的问题。健全科技支持产业扶贫的政策体系,出台奖励政策,采取组团式技术扶贫办法,建立项目平台、项目库和专家库,支持高水平的科研机构及其技术人员与贫困乡村结对帮扶,让贫困户在家门口学到实用技术,鼓励先进适用的科技成果在贫困乡村推广应用。
作者单位:中国宏观经济研究院产业所

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