本刊记者 高妍蕊
十八大以来，我国经济平稳较快发展，即便在全球经济低迷、金融危机阴霾未散的背景下，我国经济发展依然取得了令世界瞩目的成绩。这得益于以习近平同志为核心的党中央，准确把握全球经济发展大势和中国经济发展变化，提出新发展思路，不断创新宏观调控方式，形成了作出经济进入新常态重大判断、以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线、以稳中求进为工作方法论的宏观经济政策框架。
新思路下，中央出台了哪些宏观调控政策？有哪些变化和亮点？ 五年来，在宏观经济政策新框架的指导下，取得了哪些成效？新形势下我国宏观调控面临着哪些问题？未来重点应做好哪些方面？ 在十九大召开前夕，《中国发展观察》记者邀请相关专家进行了梳理和解读。
宏观调控思路转变方式创新
关于宏观调控，人们往往会想到财政政策、货币政策，其暗含的假设通常是制度框架既定。但是， “次贷危机”的爆发暴露了新自由主义的缺陷，推动主要发达国家宏观调控政策发生了深刻的变化，其突出表现就是宏观审慎监管理论和实践的流行。
回顾十八大以来，我国经济增长由数量扩张向提质增效转换， 产业结构深度调整，经济发展进入新阶段，但仍处在制度变革过程之中。面对新形势新情况，党中央审时度势，提出“经济新常态”的论断，宏观调控方式不断创新。
对于五年来的宏观调控政策演变，国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟从五个方面进行了梳理：第一，深刻把握国情、世情的变化，提出了“新常态”的论断。在重申社会主义初级阶段基本国情的前提下，强调经济社会发生了若干结构性变化。第二，围绕“经济增长实现中高速、产业迈上中高端”的阶段性发展目标，提出了五大政策支柱，即“宏观政策要稳、微观政策要活，产业政策要准、改革政策要实，社会政策要托底”。第三，在发展指导思想上， 提出要坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的新理念，更加强调经济社会可持续发展、强调社会公平正义。第四， 牢牢把握产业升级的时代主题，全面深化改革，大力推行“双创战略”，积极培育增长新动力。第五，针对经济运行中面临的突出问题，明确提出供给侧结构性改革及其“五大任务”。以“三去一降一补”（去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板）为抓手，推动经济运行状况的改善。
中国社科院财经战略研究院研究员李勇坚向记者表示，十八大以来中央的宏观调控政策思路发生的变化具体体现在：一是从数量型向精准型转变。十八大以前，宏观调控的整体思路是数量型的，尤其重视单一增长目标；十八大之后， 宏观调控政策开始向精准化转型， 其目的在于抓住经济发展中的突出矛盾和结构性问题，定向施策、精准发力。就货币政策而言，央行多次采取定向降准和定向再贷款等操作，力图为小微企业和“三农” 提供必要的资金支持。二是从注重需求管理到供需两侧同时发力。十八大以来，宏观调控政策除了关注需求，以财政政策与货币政策刺激需求，使消费在宏观经济增长过程中的重要性不断提升之外，还从供给方面发力，通过创业创新政策支持、供给侧结构性改革等多个方面，使供需双方同时发力，提升宏观政策的效能。三是宏观、微观政策的结合度更高。十八大以来，通过各种中小企业支持政策、“双创”政策等，使宏观调控政策的微观效应更好地体现出来，为经济持续增长打下了良好基础。
从手段方面来说，中国社会科学院经济研究所研究员王宏淼认为，新的宏观调控框架有以下几个特点：一是区间管理，对于经济增长率、通货膨胀率、新增就业指数等指标设定一个上下限，当超过这个区间时政府要干预和托底管理。因此，宏观调控更具有针对性，更明确。二是从“大水漫灌”到“精准滴灌”，掌握好力度和幅度，因为政府在市场经济里的干预一般都会有一定的副作用，特别是需求管理的刺激政策带来的副作用是较大的，滴灌式的微调手段带来的副作用较小。三是反周期管理。反周期政策除了适时出台宏观对冲措施外，新时期调控的一个特点是更加注重预期管理，引导市场行为。四是专项治理。例如，针对房地产进行的专项调控、股市的“维稳”、汇率与外汇储备的稳定性管理、地方政府债务的专项治理等，稳定了经济，化解了风险。
他继而说，近年宏观调控最重要的内容就是提出了供给侧结构性改革，着眼于结构转型升级，不仅应对当前面临的棘手问题，更注重培育长效机制，引导增量，激活存量，降低制度性交易成本，提高经济效率。主要包括三个方面：一是“三去一降一补”；二是针对政府自身的“放、管、服”改革，放宽审批限制，减少不必要的程序，同时加强事中、事后的过程监管，提高政府服务效率。三是“双创”， 引导大众创业、万众创新，疏导民间资本，鼓励大学生创业等，提高经济活力和创新能力，面向新一轮产业革命，加快推动经济自主创新和转型升级。
“十八大以来宏观调控的突出特点，就是把总量调节和结构优化有机结合、把充分发挥市场机制的作用和更好发挥政府的作用有机结合、把应急性的风险防控和中长期机制建设有机结合。这是危中寻机、化危为机，积极进取的政策组合，也是我们改革开放以来多轮宏观调控的基本经验。”张俊伟总结道。
宏观调控新框架成效显著
五年来，在宏观经济政策新框架的指导下，我国经济发展取得了哪些成效？整体来看，张俊伟指出，一是经济运行持续平稳，综合国力显著提高，居民生活明显改善；二是产业升级快速推进，经济结构深刻调整，经济发展质量显著改善；三是全面改革取得突破性进展，为跨越“中等收入陷阱”， 实现“中国梦”奠定坚实基础； 四是守住了不发生系统性经济、金融危机的底线，避免了大的经济社会动荡。
李勇坚分析，第一，就业问题解决较好。城镇新增就业每年都超过1200万，城镇调查失业率稳定在4%左右，接近充分就业的目标。尤其是以“互联网+”、智能制造为代表的新经济蓬勃发展，掀起了一轮创业创新的热潮，不仅成为拉动经济增长越来越重要的动力，而且创造了大量新职业、新岗位。
第二，经济结构调整成效明显。其突出表现是服务业跃升为国民经济第一大产业。2016年，我国服务业增加值384221亿元，与2012 年相比，年均实际增长8.0%，比国内生产总值和第二产业增加值年均增长分别高出0.8和1.1个百分点。2015年，服务业增加值占比首次突破50%，达到50.2%；2016年，服务业在国民经济中的比重上升到51.6%，比第二产业高出11.8个百分点。2015年，服务业对经济增长的贡献率首次超过第二产业并突破50%，达到52.9%。2012－2016 年，服务业对当年国内生产总值的贡献率（不变价）从44.9%增长到58.2%，提高了13.3个百分点。
第三，经济增长率保持稳定。在宏观经济政策支撑下，2013年至2016年，国内生产总值年均增长7.2％，高于同期世界2.5％和发展中经济体4％的平均增长水平。
第四，物价水平平稳。2013年至2016年，居民消费价格年均上涨2.0%。
王宏淼说，从宏观经济政策的四大目标（充分就业、价格水平稳定、经济增长和国际收支平衡） 来看，宏观调控取得了成效。表现在，居民消费价格指数（CPI）不高，另外生产物价指数（PPI）转负为正，实体经济由通缩转向复苏， 经济增长稳中求进。其次，从面临的资产价格暴涨和债务压力来看， 资产价格得到控制，风险也在化解中。再次，国际收支不平衡状况得到改善，近年来面临的人民币汇率波动风险得到控制，外汇储备水平处于稳定，投资者对中国经济的信心在提高。最后，供给侧结构性改革稳中求进。“三去一降一补”取得成效，环保约束增强，新增就业数量达到目标，新设工商企业数量也在增加，地方股权市场近年迅猛发展。
风险与挑战犹存
在经济发展的亮丽“成绩单” 背后，依然隐藏着不少风险和问题，挑战不可小觑。
“十八大以来，我国宏观调控面临着严峻的形势和一系列问题，一是经济发展从高速到中高速换挡，稳定增长的压力较大。二是从外部环境看，经济危机之后，国际需求萎缩严重，国际冲突加剧， 对中国出口造成较大压力。三是楼市暴涨、股市从暴涨到股灾，给经济发展带来巨大压力。四是由于房地产价格的暴涨和股市退出后资产价格的暴升，经济增长下滑，企业及地方政府的杠杆率提高，面临的债务风险在累积，净资产回报率下降。五是外汇储备流失明显，资本外逃情况比较严重。”王宏淼向记者表示。
从国内形势看，李勇坚分析称，第一，经济运行风险仍然存在。我国金融业过度发展、资金脱实就虚、房价泡沫比较严重，都为进一步的宏观调控带来了一定风险。第二，宏观政策，尤其是财政政策，进一步扩张的空间有限。近年来，我国财政收入增速放缓， 财政赤字逐年增长，压缩了财政政策的操作空间。第三，货币政策需要慎重使用。长期扩张的货币政策，使货币政策的边际效应正在递减，并使经济运行隐藏着一定风险。第四，微观经济增长基础不牢。近年来，我国微观经济增长基础受制于核心技术缺失、成本上升、融资困难、国际经济形势不明朗等因素，其发展基础仍不牢固。
中国国际经济交流中心信息部部长、研究员王军认为，相对于经济社会发展的新形势、新任务和新要求，我国宏观调控工作仍存在很多不适应、不到位的问题，具体有五个方面：一是在统筹两个市场、两种资源、两类规则方面还须拓宽国际视野。二是在产能过剩背景下解决有效需求不足的经验不足。三是在经济提质增效和存量调整方面措施不到位。四是政府在工作重心由事前审批向事中事后监管和服务转变方面缺乏有效机制。五是在通过普惠性产业政策营造公平竞争的发展环境方面缺乏经验。六是在利用市场信号引导市场预期方面经验不足。
张俊伟说，宏观调控还面临以下问题：第一，政策变化大、市场风险高，民间投资预期不稳；第二，对政府投资依赖度高，需要加快经济转型步伐；第三，加强金融监管带来了金融收缩效应；第四， 去杠杆的成本主要由小企业、民营资本承担，不利于稳定居民预期； 第五，加强外汇流动管理，对企业资本“走出去”也带来一定的负面影响。
进一步提高宏观政策效能
十九大的脚步声临近，在新的历史和时代条件下，党中央将针对我国发展面临的突出矛盾，从战略全局上将对党和国家事业做出新的部署和规划。下一步，在新框架下进行宏观调控，重点要做好哪些方面的工作？李勇坚表示， “关键是要提高宏观经济政策的效能，预防经济运行风险，提高经济增长潜力。将宏观调控的重点放在使政策更为精准化、预防经济运行风险、关注就业问题等方面”。
张俊伟建议，第一，推动经济运行纳入法治化轨道。在全面深化改革各项举措出台之后，要抓紧改革措施的落地工作，使新规则尽快有效运行起来。第二，在处理风险事件、化解过剩产能过程中，政府采取了大量行政性措施。许多措施是临时性的，便宜从事。应根据市场在资源配置中发挥决定性作用的内在要求，积极推动临时措施的清理和推出，为市场机制更好地发挥作用创造条件。第三，应根据更好地发挥政府作用的要求，以行政执法、公共服务为重点，加快政府机构改革和管理流程再造，全面提升政府效能，推动依法治国。第四， 加快养老、医疗体制改革，加大扶贫攻坚力度，为扩大内需奠定制度基础。
从具体实施角度，王军认为未来应实现新常态下宏观调控的九大转变：一是由传统的侧重国内经济调控向统筹运用国际国内两个市场、两种资源、两类规则， 在全球范围内优化资源配置转变；二是由经济增速管控向经济质量和效益提升转变；三是由单纯的项目管理向重大战略谋划、规划制定、政策协调转变； 四是由需求管理向需求与供给管理兼顾转变；五是由事前审批向事中事后监管与服务转变；六是由要素驱动向创新驱动和提高全要素生产率转变；七是由特定激励性产业政策向普惠性产业政策转变；八是由侧重投资管理向投资与消费管理并重转变；九是由短期经济刺激向利用市场信号进行调控转变。
在王宏淼看来，下一步中国的结构转型升级值得期待和关注。最重要的，一是要依靠市场机制和企业家精神，二是政府自身的改革要落地，三是处理好债务率和债务风险问题。