黄征学
自党的十八届三中全会首次提出“建立国土空间规划体系”以来， 国家发改委、住建部、国土部和环保部已在28个市县开展“多规合一”试点，探索完善市县空间规划体系，建立规划协调机制。2016年，又启动了9省区省级空间规划试点。部分地区已取得一些可复制、可推广的阶段性成果，这对加快构建我国空间规划体系具有重要意义。但由于地方试点的局限性，下一阶段要在总结试点经验的基础上，不断完善顶层设计，妥善处理好四个关系，加快推动空间规划体系的构建。
合与分的关系
构建空间规划体系就是要以空间规划为龙头，统筹各类空间性规划，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题。从各地区试点的情况看，初步实现了规划期限、空间基础数据、土地利用分类等方面的统一，科学划定了“三条红线”，形成了一套规划编制办法和“一本规划一张蓝图”等成果，但仅仅技术上的“合”，而非功能上的“合”，并不能解决各类空间性规划的“貌合神离”。特别是各种技术性壁垒和制度性壁垒依然存在，部门之间事权与空间对象不重合、事权层级不明确、事权管理缺乏协作等问题依旧突出。
空间规划的“合”首先是价值取向的“合”。在生态文明体制改革大背景下，空间规划要展现生态文明建设价值取向，建立统一的生态边界、增长边界和功能边界， 把各类空间性规划无法协调的内容统一起来。其次，加快打破部门之间的技术壁垒和制度壁垒，积极推进各类空间性规划编制、审批、调整协同机制，从体制机制上推进空间规划体系的融合。第三，要按照一件事情由一个部门负责的原则， 整合和优化政府部门职能，明确各部门和各级政府的事权，强化规划监督，改变以往“规出多门、各自为政、管理薄弱，监督不足”的弊端，保障规划实施。
空间规划的“分”是将无法在规划上具体体现的内容，通过更加专业、更加详细的行业规划进一步明确，便于落实空间用途管制要求。因此，“分”要更加注重专业领域，深入推进各类空间性规划编制理论体系和核心技术方法的完善；“分”也是为了对更小空间尺度做出更详细、更具体的安排，补充完善三级空间规划不能充分表达的内容，是解决“合”后空间管控内容缺失的有效途径。如，对市县以下自然生态空间的管控，就需要乡镇和村土地利用规划作为补充； 对城镇空间的管控，也需要发挥城市总体规划的作用。
条与块的关系
构建全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系，要以主体功能区规划为基础，以空间规划为龙头，妥善处理条与块的关系，搞好“纵向衔接，横向协调”。目前，各地试点地区在横向协调上都做了一些探索。如吉林省长春市在“多规合一”试点中提出通过“五定”（定性、定量、定形、定界、定策），实现各类规划的有机衔接；湖北省武穴市在试点中提出“发展规划定目标、城乡规划定坐标、土地规划定指标、生态规划定界标”， 推动“多规合一”。但总体上看，对纵向规划之间的关系涉及不多，而横向规划之间的关系也缺乏有力保障。
从国外的经验看，空间规划一般由战略性规划、指导性规划和详细规划组成。按照国家空间规划分为国家、省、市县三级的要求， 我国空间规划编制体系也需要由国家战略性和政策性规划，省级综合性和协调性规划，市县实效性和操作性规划共同构成。纵向上， 按照“多规协同、多规融合、多规合一”的思路，处理好国家、省（区、市）、市县三级空间规划的关系，做好纵向规划的衔接。国家层面要从统一“底数”、分类标准以及完善法律体系等为着力点，突破规划的技术壁垒和制度壁垒，强化空间性规划之间的协同性；省级层面要明确各类空间性规划的定位，划定各类规划的时间期限边界、空间发展边界、空间保护边界、功能定位边界，促进多规之间的融合性；市县层面要在省级规划的指导下，统一空间划分和管制， 积极推动“多规合一”。
横向上，按照“定功能、定空间、定坐标、定指标、定目标”的定位，合理确定主体功能区规划、国土规划、城乡规划、土地利用总体规划和经济社会发展规划等的重点内容，妥善处理各类空间性规划统筹不力、管制不强等问题。与此同时，进一步优化政府职能，明确部门事权，健全部门间规划编制、项目立项、审批及实施管理中协调机制，制订一套部门间通力协作和协同创新的管理流程和方法，以形成“部门职责体系健全、事权清晰、功能明确、行为规范、程序协调”的管理机制，充分发挥各部门的作用，相互协作、形成合力，唯其如此，才能使空间规划体系不断健全，空间治理能力不断提升。
收与放的关系
改革开放以来，我国中央与地方的关系经历了几次调整，但始终没有跳出“一收就死，一放就乱” 的怪圈。近几年，各地在开展“多规合一”试点过程中，中央将部分权力下放后，又出现扩大建设用地规模倾向，忽视对农业空间和生态空间的保护，背离了生态文明体制改革的初衷。要妥善处理好“收” 和“放”的关系，做到“有收有放，收放有度”。
“收”就是要将有关社会利益和长远利益的事权上收，强化集权力度，统一管理。空间规划要引入负面清单管理的理念，将规划确定的生态功能保护区和永久基本农田保护区等内容，纳入规划负面清单管理，明确限制和禁止开发的具体要求，健全“指标+空间+清单”的用途管制制度，强化“三区”空间管理。建立生态保护红线、基本农田保护红线、城镇开发边界等控制线管制制度，按照同一件事由一个部门负责的原则，明确各类空间的责任主体、管控措施等内容，加强生态空间、农业空间、城镇空间的用途管制。积极推进国家公园管理体制改革试点，合理界定各部门职能分工和管理权限，逐步理顺生态空间管理体制。强化各类空间用途转用管理，将“红线”范围内的空间转用上收到中央政府，将“红线”外的耕地和生态用地的转用统一上收到省级政府，实行严格的分级分类管理，确保管制目标落到实处。
“放”就是结合当前“放管服”改革，推动政府向市场放权、向社会放权、向地方放权，激发市场活力，调动地方的积极性和主动性。适应社会主义市场经济发展的需要，合理设置规划指标体系，精简不合时宜的指标，扩展市场发挥作用的空间。深入推进审批制度改革，建立健全空间开发许可制度、用途转用许可制度、指标调剂交易制度，加快引入市场化手段，推进要素市场化配置。在上收“三区三线”边界管理权限的基础上，进一步下放“三区三线”范围内经济活动的管理权限以及城市增长边界范围内农用地转用、集体建设用地入市、土地规划和城市规划等的审批权限，充分发挥地方政府主观能动性。
编与施的关系
规划是衡量国家治理能力、治理水平的尺子，一经批准，便具有法律效力。倘若规划不能有效实施，规划权威性将大打折扣。在开展“多规合一”和省级空间规划试点中，部分地区“重编制、轻实施”，有些地方担心缺乏法律保障，规划成果约束力不强，成为“过渡性规划”，这已造成一定负面影响。要在“编”和“施”两方面同时着力， 提升空间规划保障水平。
空间规划和发展规划是两大并行的体系，规划编制主体最好统一。要坚持“规划共编，分工实施”的原则，将空间规划编制主体归位于政府，将规划的实施主体和实施责任落实到具体部门，适度分离规划编制、审批、实施。 研究制定规划管理权力清单，以权力清单推动理清规划权、责、利结构，倒逼清权、减权和制权。建立配套的责任制度，确保有权必有责、权责对等等。
综合应用行政、技术、经济、法律等手段，保障规划顺利实施。赋予规划组织机构实施规划的权利，细化规划实施方案，增强部门之间的协调，合理保障规划实施。健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间，将分散在各部门的用途管制制度集中到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。综合运用航测、卫星遥感、数字影像等先进技术手段，强化空间用途管制，提高监管时效性。开展生态补偿、国土空间开发许可证交易、发展权转移等试点，扩大经济手段使用范围，调动各利益攸关方的自觉践行规划的积极性。整合国土、住建、环保等部门督查、执法职能，建立网络化的监督约束机制和独立第三方评估机制，形成分工明确、权责分明、相互监督的规划管控体系。创新规划实施体制机制，引导非政府组织、公民个人积极参与规划编制和实施，在全社会达成广泛一致，夯实规划实施的社会基础。抓紧开展《空间规划法》立法工作，推动规划决策、执行、反馈环节立法，研究出台针对主体功能区、区域规划、国土规划等专项法律，适时修改《土地管理法》和《城乡规划法》等相关法律，不断完善国土空间开发保护方面的法律制度。
作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所