加快构建京津冀循环经济协同发展机制

0



罗 琼 臧学英

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央深化和拓展社会主义生态文明建设,绿色发展成为新形势下治国理政的重要理念。

当前,京津冀地区人口与资源关系紧张,大气污染问题严重,资源环境承载力已到极限,生态环境问题已经成为京津冀地区发展最大的短板。因此,实现绿色发展对京津冀协同发展来说至关重要。京津冀地区坚持绿色发展理念,就必须以发展循环经济为抓手。目前,京津冀三地都在大力推进循环经济发展,形成了一批循环经济示范工程或循环经济产业园。虽然京津冀三地循环经济发展各具特点,但仍存在各自为政、产业联系特别是循环经济的联系并不紧密,发展水平参差不齐的问题,尚未形成协同发展局面。三地如何通过加快循环经济发展,实现协同共进迫在眉睫,而加快构建完善的循环经济协同发展机制是关键。

京津冀循环经济协同发展的动力机制分析

(一)内部动力分析

京津冀三地参与区域循环经济协同发展的内部动力多种多样,但结合三地实际情况,各自最主要参与动力表现如下:

1.北京

北京发展循环经济的内部动力突出表现在解决自身“大城市病” 的强烈要求。北京要想解决 “大城市病”问题,核心举措是非首都功能疏解,而这单靠自身难以改善, 必须依靠区域协同才能解决。做好三地循环经济协同发展顶层设计, 实现三地生态环境的联防联治,形成城市间合理的分工和布局,建立均衡的区域综合运输网络,形成区域相互链接的产业发展链条,有利于疏解北京非首都功能,解决“大城市病”问题。这是北京参与京津冀循环经济协同发展的最大动力源泉。

2.天津

天津发展循环经济的最大动力是生态环境严峻挑战下发展模式的转变。尽管天津在不断推进产业结构调整升级,但第二产业仍是经济发展的主要支撑,而第二产业占绝对主导地位的经济结构与生态环境之间的矛盾日益凸显,特别是石油、化工、冶金等行业,能源消耗大、污染严重,对环境造成很大危害,另外碱渣、粉煤灰等废弃物造成空气污染、水资源污染。据《2016年天津市海洋环境状况公报》显示,北塘、大沽排污河和子牙新河入海口邻近海域环境状况还远远没有达到周边海洋功能区环境质量要求,此类环境问题给产业和经济发展带来压力。通过京津冀循环经济协同发展,天津可以此为契机,推动战略性新兴产业和高新技术产业的发展,推动产业高端化, 从而实现工业转型升级,将天津打造为先进制造业研发基地,发展经济的同时实现环境的可持续。

3.河北

河北发展循环经济的动力是经济发展面临环境、资源制约,在与京津的协同中可以实现借势发展。京津冀循环经济协同发展就是要打破三地原有的“一亩三分地”思维定势,对于河北来说,在发展上可以借势京津,一是运用高科技改造传统产业,缓解资源环境矛盾。二是“筑巢引凤”,即承接非首都功能疏解尤其是产业疏解,从而实现与北京的高新技术产业链对接。三是“借势发展”,即借势区域发展的新增长点,实现京津冀高新技术产业链在河北布局。另外,河北循环经济资源比较丰富,河北省是农业大省,生物资源非常丰富, 秸秆、人畜粪便都可开发利用作为清洁能源。风能方面,资源主要分布在张家口、承德坝上地区,秦皇岛沿海地区,以及太行山、燕山山区;太阳能方面,由于地理位置原因,处于太阳能资源较丰富地带。

(二)外部动力分析

1.京津冀协同发展国家战略的实施

2015430日,中央政治局召开会议,审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称《纲要》)。根据《纲要》,未来京津冀将打造成为以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎和生态修复环境改善示范区。这一战略定位迫使京津冀三地不得不打破“一亩三分地”的思维定势,通过抱团取暖,实现协同发展。《纲要》中提到三大重点发展的领域,其中之一是加强生态保护、绿色能源与一些环保工程建设,这是京津冀循环经济发展的最重要的外部动力。

2.三地生态环境不断恶化,倒逼协同

环保部发布的2016年全国空气质量相对较差的前十个城市中,京津冀区域占据6席。2016年,京津冀区域仅12月份就发生了5次大范围空气重污染过程,仍是我国大气污染最重的区域。京津冀年均供水量为278亿立方米,是水资源环境严重超载的地区之一,人均水资源量为153.55立方米,大大低于国际公认的500立方米极度缺水警戒线,仅为全国平均值的1/9,而2015年京津冀GDP占全国的10.2%,水资源条件与经济社会布局极不相称。区域环境质量持续恶化,已成为制约京津冀经济发展的主要问题和基本矛盾, 这在一定程度上倒逼三地必须改变原有各自为政、缺乏协调配合的发展模式,实现三地循环经济协同发展。

3.提升区域整体竞争力的要求

京津冀协同发展上升为重大国家战略后,京津冀成为继长三角经济区、珠三角经济区后的又一海内外投资关注热点区域。在吸引外资过程中,京津冀不仅内部市场和资源相互间竞争激烈,而且,京津冀作为一个区域整体还要面对国内其他区域的竞争。面对日益加大的竞争压力,京津冀迫切需要加快资源整合,理顺内部关系,同心协力搞发展。另外,随着我国经济增长方式的转变,以及资源环境矛盾的日益突出,加快京津冀循环经济协同发展已成为必然选择,三地需要尽快制定循环经济协同发展战略规划,积极推动区域循环经济协同发展,营造更加具有竞争力的市场环境,实现区域经济一体化发展。

京津冀循环经济协同发展机制存在问题分析

(一)循环经济协同发展规划尚未出台

《纲要》指出,京津冀协同发展的核心是有序疏解北京非首都核心功能,并确立初期目标, 即2017年要在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破,明确了推进京津冀协同发展的总体方向与具体举措。其后,2016年中央政府发布了《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》,相继出台了京津冀交通、生态、产业等12个专项规划和一系列政策意见,但关于三地循环经济如何协同发展还没有正式的发展规划。京津冀三地虽然都制定了各自的循环经济发展规划, 总的来看,三地的规划都是从本地利益出发,比较多地考虑本地区的局部利益,缺少跨行政区的统筹规划,这必然导致京津冀三地循环经济的发展不能从根本上实现真正协同。

(二)缺乏循环经济协同发展的利益协调机制

京津冀循环经济协同发展面临的最大问题就是利益协调问题,体现在循环经济区域协同中的利益关系除了经济利益之外,还有生态利益、环境利益和社会利益。在京津冀循环经济协同发展过程中,既要协调不同主体之间的经济利益,还要协调经济利益与生态、环境和社会利益之间的关系。利益关系理顺了,京津冀循环经济协同发展的问题在很大程度上就解决了。因此, 要把建立京津冀循环经济协同发展利益协调机制作为今后的突破口和着力点,依靠不断完善的体制机制化解循环经济协同合作困境。

(三)生态补偿机制亟待规范化、科学化

京津冀三地虽然建立了初步的生态补偿机制,但缺乏规范化、科学化。目前的生态补偿机制还不能完全激发出生态价值提供者的主观能动性,其补偿标准低、方式单一、市场化补偿不足,尚未形成多元化的补偿主体结构。政府间补偿行为缺乏常态化,偶然行为较多, 且多为纵向补偿,生态受益地区的京津和主动保护地区的河北没有建立起有效的协商平台和机制。比如河北赤城县境内的白河、黑河、红河汇集后流入北京密云水库,是北京重要的饮用水源地;河北怀来县水源则入官厅水库,是北京备用饮用水重要水源地;河北省迁西县滦河中下游的潘家口水库则是天津用水重要水源。为了保障北京、天津受益地区饮用水安全,河北作为主动保护区需要放弃地方经济发展的机会去严把项目环保准入关,关停对环境无益的支柱企业。市场化补偿机制没有建立,非营利性社会组织参与机制更是空白。

(四)循环产业布局缺乏统筹规划,协同发展的产业链不完善

为推进京津冀产业协同发展, 近几年中央政府相继出台了京津冀交通、生态、产业等12个专项规划和一系列政策意见,但对循环经济所涉及的比如再生资源产业的回收、加工、再制造等产业如何统筹、如何对接则没有具体规划, 这必然造成当前京津冀区域循环经济发展缺乏产业统筹布局,形不成相互衔接的产业链条,再加上各地出于自身利益考量的行政阻碍,京津冀产业合作还处在很低的水平, 产业联系非常松散,京津的产业对接还不顺畅,河北也很难实现对北京、天津的产业对接。总体来看, 京津冀循环经济的协同合作还处于初始阶段。同时,由于行政壁垒的存在,京津冀循环经济协同发展的产业链并不完整,相互之间的上、中、下游企业没有形成紧密的联系,没有形成真正意义上的链状结构,各地都争相发展对本地区财税贡献大的产业,造成产业同构化现象严重,不能实现优势互补,无法形成完整的产业链条。

(五)生态联防联治机制亟需深化

2014年以来,京津冀按照中央总体部署,在生态联防联治方面取得了较大进步,围绕生态共享共建签署了一系列生态保护合作协议。但是,由于协议大多只是纲领性地提出增强区域生态环保合力, 确立各自的治理目标,以及个别现象的资金对口支持,并没有规定区域大气污染联防联治职能部门的职责分工问题,协调效应并不明显。另外,联防联治资金具体出资方式也没有做出明确说明,是各地政府均摊出资还是比例出资,抑或是对口资金帮扶等,都没有明确规定。在治理过程中出现了政出多门、职责定位不清、缺乏资金保障、没有区域利益平衡机制,造成联动乏力,呈现“各自为战”的局面。

完善京津冀循环经济协同发展机制的对策建议

(一)尽快制定京津冀循环经济协同发展总体规划

为了避免在循环经济发展方面三地从局部利益出发各自为政,需要尽快制定京津冀循环经济协同发展总体规划,建议由中央牵头,三地积极参与。首先,在中央对三地各自功能定位的基础上,制定出科学合理的总体规划,比如北京着力打造“四个中心”,把与北京功能定位无关的非核心功能坚决转移出去,提升天津、河北产业能力和发展水平。其次,京津冀循环经济协同发展规划的制定应该围绕着有效降低能耗、促进节能减排、改善人民生活环境来进行,具体内容应该包括具体目标、主要内容、各自权责、保障措施等。最后,规划在征得三地同意并生效后,就应该严格遵照执行,保证规划的严肃性和约束力。

(二)建立利益协调机制作为京津冀循环经济协同发展的突破口

首先,中央或京津冀协同发展领导小组可设立专门的京津冀发展利益协调机构,在宏观上指导京津冀循环经济协同发展,为区域间利益协调制定明确的政策,统一规划循环经济产业链,设计一套科学的制度实施机制,通过奖惩激励、利益补偿、禁入等手段对协同中的三方行为进行激励和约束。其次,京津冀地方政府间也要积极作为,推进三地循环经济协同发展,而不是完全依靠中央或上级政府。规划本地发展时要更多地考虑京津冀整体利益,使循环经济产业、技术、人才等要素能够在区域内自由流动, 形成优势互补,还可借鉴美、日等国先进的区域协调治理经验,建立专门的利益协调委员会,成员由各地的经济学专家、环保部门工作人员、地方发改委成员构成。以上人员构成的最大优势是对各行政区经济、环境、产业等状况准确掌握, 制定出符合整个京津冀循环经济协同发展的利益协调政策。再次,无论是中央政府顶层设计的利益协调机制,还是地方政府成立的利益协调委员会,都能够充分运用财政、税收等杠杆优化循环经济利益链, 在循环经济协同发展中促成经济效益、生态环境效益和社会效益的最佳平衡。

(三)建立和完善科学规范的生态补偿机制

首先,积极推动中央层面的顶层设计工作。将京津冀生态补偿机制纳入京津冀循环经济协同发展规划,加快对京津冀生态保护立法,做到生态补偿机制有法可依,使补偿机制有制度保障。其次,生态补偿要做到科学规范, 建立生态环境检测指标体系,制定区域生态补偿标准,在生态补偿资金管理方面,实行统一管理, 坚持谁受益、谁补偿,使用资源即补偿的原则。同时,探索生态补偿机制的多元化途径,尝试市场化的生态补偿机制,积极鼓励非营利性社会组织参与进来。再次,建立生态补偿事前检测和事后评估机制。在补偿之前,对区域生态环境质量做到全面检测,充分了解生态系统服务价值,为后续补偿提供依据。另外,建立生态补偿事后评估机制,对于生态补偿受益者,要监督他们的生态保护责任是否得以有效履行,各项目标任务是否落实。对于补偿成效,要根据评估结果及时调整补偿方式。

(四)加快产业整合,构建京津冀循环经济协同发展产业链

尽快打破行政壁垒,建立京津冀产业统筹整合长效机制。根据各自功能定位, 保障产业顺利转移及项目积极推动,达到重大产业及项目的顺利布局和落地;在跨区域投资、产业园区共建、科技成果落地等利益分配方面要顺畅,做好协调和分享;在产业协同发展配套方面,要完善行政许可、投资便利化、通关一体化等政策。

另外,京津冀在循环经济协同发展过程中,要对产业链在三地间做合理的空间布局。首先,在农业循环经济协同发展方面,河北省农业资源丰富,发展基础好,可以与北京、天津的相应制造业、服务业共同打造区域产业链,实现资源整合、协同发展。其次,在工业循环经济协同发展方面,以钢铁产业为例,北京应大力发展钢铁产业的总部经济,重点放在环保、研发体系,属于产业链中的决策层。而钢铁作为天津过去的支柱产业,循环经济理念已经融入整个生产过程, 钢铁生产过程中的废水、废气、固体废弃物二次利用率接近百分之百。河北拥有丰富的铁矿资源,是整个产业链条中的原料基础提供者。京津冀三地钢铁产业能够形成完整的生态循环链条。再次,在服务业发展方面,以物流为例,打造物流产业链,整合天津、河北的海港资源,以及天津、北京的航空港资源,还有三地的公路、铁路资源,分工协作,优势整合,共同打造一体化的物流产业链条。

(五)深化生态联防联治机制

首先,京津冀应该成立一个高于地方的、有绝对权威的官方权力机构,统筹整个区域的生态环境保护,通过这个官方权力机构来实现京津冀区域内信息统一 、政策统一、执法统一和标准统一。其次, 京津冀目前还没有关于联防联控方面的法律法规,建议制定《京津冀生态联防联治条例》来解决法律方面的缺失,在联防联治中做到有法可依、违法必究。再次,京津冀长期以来存在着三地机动车排放标准不统一、监管数据不共享、异地执法难等问题。京津冀应尽快成立联防联治协调工作小组,搭建京津冀及周边地区机动车排放污染监管平台,共享三地排污监管信息。最后,探索生态联防联治的社会参与机制,一是要建立大气污染信息公开机制,及时公开有关信息,发挥民众的监督作用。二是要加强宣传教育,提高民众的环保意识和参与意识。(本文系天津市哲学社会科学规划资助项目“京津冀循环经济协同发展实现机制与路径研究”(批准号TJYY15- 038)的阶段性研究成果

作者单位:天津市委党校经济学教研部

评论被关闭。