任继球
2012年，党的十八大明确提出，“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”，同时强调要坚持走中国特色自主创新道路、实施创新驱动发展战略。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧密围绕推动实施创新驱动发展战略，出台、颁布和实施了《关于深化体制机制改革，加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（以下简称《若干意见》）和《国家创新驱动发展战略纲要》（以下简称《战略纲要》）等一系列政策和措施。这些政策是党中央适应新常态、把握新常态、引领新常态的重要举措，也是我国贯彻落实五大发展理念的重要表现，这些政策的持续实施将对我国经济社会发展产生深远的影响。
十八大以来推动创新政策的核心内涵
十八大以来，我国经济发展进入“新常态”，国际经济环境和我国经济发展阶段都发生重大变化， 推动实施创新驱动发展战略是顺应这些变化的客观要求。近年来，党中央、国务院和政府各部门出台了各种政策和措施，从核心内涵来看，这些政策主要包括以下几个方面：
（一）营造激励创新的公平竞争环境
政府资源配置方式会严重影响市场形成公平竞争环境，因此， 营造公平竞争环境，最重要的是要解决政府和市场的关系。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从顶层设计的视角提出一个关于政府和市场的重大理论观点， 即“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。《若干意见》也对这一关系进行了强调和贯彻。2016年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》为解决当前政府配置资源中存在的市场价格扭曲、配置效率较低、公共服务供给不足等突出问题，提出“需要从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，创新配置方式，更多引入市场机制和市场化手段，提高资源配置的效率和效益”。从具体政策和措施来看，2014年国务院出台了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，对鼓励公平竞争和提高监管质量进行了规定：一是要求放宽市场准入， 严厉惩处垄断行为和不正当竞争行为；二是强化市场主体行为监管，改进市场监管执法和改革监管执法体制。2016年，为了限制政府资源配置方式对市场体系的干预（如国家产业政策对重点企业的倾斜和地方政府对本地市场的保护等），国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，提出要从维护全国统一市场和公平竞争的角度， 按照市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准等逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。
公平竞争会在一定程度上促进企业为培育和打造企业核心竞争力进行自主创新，从而激励整个社会创新。更为直接的，通过知识产权保护等制度完善，保障个人和企业创新的权益，能营造一个激励整个社会创新的环境。近几年我国出台了一系列推进知识产权保护制度建设的政策文件，主要包括《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》《知识产权综合管理改革试点总体方案》和《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》等。
（二）推动产业创新发展
推动创新驱动发展战略的一个重要落脚点是要将科技创新落到经济、产业和现实生产力上。推动产业创新发展是我国推动创新驱动发展战略的一个重要目标。现有政策主要从两个方面来促进产业创新发展：一方面是做大做强高新技术产业。如，2016年发布的《高新技术企业认定管理办法》为扶持和鼓励高新技术企业发展，首先对我国高新技术企业的认定进行了相关规定，并为完善高新技术企业税收优惠等优惠条件实施提出了相关管理办法。同年发布的《“十三五” 国家战略性新兴产业发展规划》则为促进“十三五”期间我国节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等战略性新兴产业快速发展提出了相关路径、任务和工程。另一方面是采用新技术新模式改造传统产业，这些政策文件主要包括《中国制造2025》《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》。其中，《中国制造2025》要求新一代信息技术和智能制造技术与传统制造业融合发展，《关于积极推进“互联网+ ” 行动的指导意见》强调推动互联网与制造业融合，提升制造业数字化、网络化、智能化水平，加强产业链协作，发展基于互联网的协同制造新模式。为贯彻落实这两个政策文件，2016年国务院发布《关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》， 着重解决传统企业运用互联网的意识和能力不足、互联网企业对传统产业理解不够深入、新业态发展面临体制机制障碍、跨界融合型人才严重匮乏等问题。
（三）培育和高效配置创新人才和资源
创新人才和资源是推动创新驱动发展的微观单元，也是促进产业创新发展的最原始动力，营造激励创新的公平竞争环境也是为了培育和高效配置这些创新要素。十八大以来，我国出台了一系列政策培育和有效配置创新人才和资源。在创新人才方面，一是要培育创新人才，如《“十三五”国家科技创新规划》提出要加快培育集聚创新型人才队伍，推进创新型科技人才结构战略性调整，大力培养和引进创新型科技人才。二是要完善创新人才流动机制，有效配置创新人才。如《“十三五”国家科技创新规划》强调完善人才流动机制，改进科研人员薪酬和岗位管理制度，破除人才流动障碍，研究制定高等学校、科研院所等事业单位科研人员离岗创业的政策措施，允许高等学校、科研院所设立一定比例的流动岗位，吸引具有创新实践经验的企业家、科技人才兼职，促进科研人员在事业单位和企业间合理流动。三是要通过完善收益分配制度和改革成果转换激励机制，用好创新人才。如《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》提出实行以增加知识价值为导向的分配政策，推动形成体现增加知识价值的收入分配机制，扩大科研机构、高校收入分配自主权，加强科技成果产权对科研人员的长期激励等。而《促进科技成果转移转化行动方案》则要求围绕科技成果转移转化的关键问题和薄弱环节，加强系统部署，抓好措施落实，形成以企业技术创新需求为导向、以市场化交易平台为载体、以专业化服务机构为支撑的科技成果转移转化新格局。
在创新资源方面，一是要改善基础研究的资金支持方式。如《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》和《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》都对中央财政资金支持基础研究进行了一定程度的改革和完善。二是要提高创新资源的综合利用效率。如《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》提出要解决科研设施与仪器利用率和共享水平不高、部分科研设施与仪器重复建设和购置、闲置浪费现象严重、科研设施与仪器对科技创新的服务和支撑作用没有得到充分发挥等问题，并大力加快推进科研设施与仪器向社会开放，进一步提高科技资源利用效率。
十八大以来推动创新政策的主要特点
（一）更加注重从供给侧发力
从政策导向来看，相比于其他国家，我国现有政策更加注重从供给侧发力。例如，为推动本国经济创新发展，OECD国家采取了一系列需求侧的政策，如创新型政府采购政策、培育领先市场、推动来自需求方的创新。与这些国家相比较，我国更偏重于供给侧出台和实施一系列推动创新驱动发展的政策，如从2015年开始，我国就开始启动和实施以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为重点的供给侧结构性改革，推动经济向提高质量和效益发展。这主要是因为目前制约我国创新驱动发展的很多问题主要集中在供给层面，如长期存在的结构、技术、效率等问题，需要通过这些政策重点在营造激励创新的公平竞争环境、推动产业创新发展、培育和有效配置创新人才和资源等方面发力。
（二）更加注重发挥市场作用
与以往政策相比，我国现行政策普遍注重发挥市场作用，这主要表现在：一是强调营造激励创新的公平竞争环境就是为了促进市场更好发挥作用，让企业在规范的市场体系中通过创新培育核心竞争力。二是倾向于“简政放权、放管结合、优化服务”，减少政府对市场干预，加强政府对市场体系建设的服务，鼓励政府做增强市场功能型政府。三是与以往强调科研院所在科技创新中的作用不同，近些年来的政策越来越重视让企业成为创新的主体。如《若干意见》提出建立技术创新市场导向机制，要扩大企业在国家创新决策中的话语权， 完善企业为主体的产业技术创新机制。四是政策手段和措施更多采用市场化方式，与市场互动合作。例如，最近一段时间常使用的政府和社会资本合作（PPP）模式，就是在纯公共领域和准公共领域采取市场竞争的方式提供服务。
（三）更加注重环境营造和普惠性政策
以往政策在扶持创新企业或建设创新项目时，偏重于选择性政策，选择重点企业或重点科研院所支持。而十八大以来，我国创新驱动发展战略政策更加注重环境营造，更多采用普惠性政策，通过对全社会企业的税收优惠等普惠性政策促进这些企业在平等条件下竞争，让市场选择创新冠军，避免出现寻租和企业垄断等不利影响。例如，《若干意见》重点强调营造激励创新的公平竞争环境，在具体支持上要求提高普惠性财税政策支持力度，坚持结构性减税方向，逐步将国家对企业技术创新投入方式转变为普惠性财税政策为主。2015年6 月国务院颁布的《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》也提出要完善普惠性税收措施，落实扶持小微企业发展的各项税收优惠政策，在鼓励企业创新发展上不再仅仅“抓大放小”。
（四）更加注重体制机制改革和创新
现行政策更加注重体制机制改革和创新，更注重从制度层面上破除限制创新活动的种种束缚，扭转了以往政策偏重财税、金融等政策对创新活动支持的路径依赖。改革开放以来，经过将近四十年的经济建设和社会发展，我国已经成为一个资本、技术人才等要素充裕的国家，人口红利优势逐渐丧失，接下来要推动我国创新驱动发展， 推动经济稳定快速增长，只能坚定从体制机制改革中寻找红利，进而释放出更大的创新活力和创造潜能。认识到这一点，十八大以来， 党中央、国务院坚定不移地出台政策推动我国体制机制改革和创新。《若干意见》的颁布和实施最能体现这一重要变化。《若干意见》出台后，政府各部门相继出台了一系列政策措施来细化和落实《若干意见》，如《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》是为了落实《若干意见》中完善成果转化激励的政策方向，而《关于创新政府配置资源方式的指导意见》则是为了更好地落实《若干意见》中提到的“营造激励创新的公平竞争环境”。
（五）更加注重采用多样化政策手段
现行政策不断借鉴和吸收国外政策手段的先进做法，不断创新对政策工具的使用，更加注重采用多样化的政策手段。如为提高政府在纯公共领域、准公共领域基础设施等项目建设的资金效率，近些年开始创新使用PPP模式；为扶持战略性新兴产业发展，提高政府资金对这些产业的支持效率，近些年来广泛使用产业投资基金，通过政府资金的引导增加社会各界资金对战略新兴产业的扶持力度，同时减少了过往特定产业扶持方式带来的对市场公平竞争的影响；为提高政府监管质量，转变政府职能，国务院还出台了一系列关于负面清单管理办法的政策文件，创新政府对市场准入的监管方式；在对出口贸易支持上，我国已经不仅仅限于出口退税等政策扶持方式，近些年来，更是在战略谋划和信息服务上发力， 便利企业走出去；为推动基层，特别是县域创新驱动发展，积极采取和推广“科技镇长团”“博士服务团”等模式，提升县域人才集聚和创新管理服务能力。
（六）坚持长期性与短期性相结合
现行政策体系既注重从长远规划我国建设创新型国家的战略方向和战略路径，又注重着眼当下，结合考虑当前现实需要，短期规划近几年的战略目标和战略任务。《战略纲要》规划了我国创新驱动发展的长远目标，即通过分三步走，到2050年将我国建成世界科技创新强国，成为世界主要科学中心和创新高地。《中国制造2025》也规划了未来十年我国制造业创新发展的战略目标、战略路径和战略任务，提出要到2025年，我国制造业整体素质大幅提升，创新能力显著增强， 全员劳动生产率明显提高，两化（工业化和信息化）融合迈上新台阶。而《“十三五”国家科技创新规划》《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》等则注重短期规划，侧重于解决未来五年内我国相关行业和领域创新发展的目标和任务。
（七）坚持指导性与操作性相结合
现行政策体系既注重出台和颁布具有指导性的纲领性、综合性政策文件，指导各部门未来的改革方向，也注重具体落实这些指导文件， 制定解决当前制约创新发展现实问题的政策措施。《若干意见》指明了未来很长一段时间我国推动创新驱动发展战略的体制机制改革方向，这些细化的体制机制改革方向有机耦合在一起，形成一个完整的政策体系，需要在新时期很长一段时间具体落实，对各部门接下来的工作具有重要指导意义。但现行政策体系并不仅仅流于表面，各部门还出台了一系列措施在短期解决实质性问题， 落实纲领性文件，可操作性强。如为推动政府简政放权，方便企业注册，2015 年国务院办公厅颁布《关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》，提出将由工商行政管理、质量技术监督、税务三个部门分别核发不同证照，改为由工商行政管理部门核发一个加载法人和其他组织统一社会信用代码的营业执照，即“一照一码”登记模式。
完善现有政策的几点建议
（一）加强顶层设计和统筹协调，切断政策打架的“病根”
现行政策体系仍存在部分政策脱节、政策缺失、政策拥挤、甚至政策冲突的现象，需要加强顶层设计和统筹协调，完善政策体系。一是完善政策治理体系，做到从前期研究、制定出台、执行评估、督察问责全流程环环相扣、无缝对接。二是处理好部门之间的关系，推动形成各部门各尽其责、各司其职、密切配合、协同发力的合作机制， 共同制定和实施好政策。建立部际协商沟通机制，在政策法规的制定过程中，召开联席会议，避免出现冲突打架。三是加强立法的严肃性，避免政策的随意出台，建立政策法规审查机制，经常性地对已颁行的政策法规进行梳理和处理，及时对有冲突的内容进行废止、修改和补充完善。四是要在政策法规修订前，由法制办对有关“打架”法规的适用问题予以明确，以提高政策的可操作性。
（二）加快推进相关政策落地，进一步提高政策的可操作性
现行政策体系的大多数政策都找准了制约我国创新驱动发展的各种问题，并提出了有效的解决方案和政策措施，但遗憾的是，目前仍存在一些政策流于表面，不能有效落地，需要进一步提高政策的可操作性，加快推进相关政策落地。一是要借助法律法规的强制力，将部分政策写入相关法律法规。二是要加快推进专项规划和政策出台，推进配套措施政策制定落实，细化政策措施，不能过于原则化，更不能模棱两可，要让地方政府和企业看得明白、找得到操作办法。三是对推行困难的重点政策成立专项督查小组，深入地方基层，结合微观案例，指导和促进这些政策的实施， 并形成示范作用，带动其他地方效仿实施。
（三）加大对政策的后续评估， 通过实践反馈推动政策修改和完善
现行政策体系存在一些政策停留于制定和颁布，或者实施后期出现不适应时代发展的问题，这是因为缺少评估、监督、问责等环节， 故需加大对政策的后续评估，加强对政策的修改和完善，保证政策顺利落地，必要时能及时退出。一是完善第三方评估体系，引入独立的专业评估机构对政策实施效果进行全方位评估，对政策实际效果或存在问题做出客观、公正的判断，并据此对政策进行修改和完善。二是明确政府各部门在政策实施过程中的职责和作用范围，建立合理的激励和惩罚机制，提高地方官员执行政策的积极性、主动性和创造性。三是建立政策退出机制，每一项政策都有适用条件，环境变化会导致政策不再适用，因此在政策出台之前就应考虑退出机制。
（四）增加对需求侧政策的使用，加强对政策工具的创新
十八大以来，我国大部分政策都偏向于供给层面，也更加注重采用多样化的政策手段，这些政策都对推动创新驱动发展发挥了积极作用。但供给和需求不是孤立存在的，是一枚硬币的两面，我国创新驱动的大多数问题从供给侧出发有利于政策推进， 但也存在一些问题，从需求侧出发解决更有效。因此，可以采取一些需求侧政策、特别是微观层面的需求政策来配合供给侧政策，如加强政府采购、协调制定规制与标准、面向创新的消费补贴等需求侧政策对创新活动的支持，并在实际操作中加强对这些政策具体手段和工具的创新，提高政策推进效率。（参考文献略）
作者单位：国家发改委产业所