绿水青山:生态文明建设的中国实践

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本刊记者 杜悦英

生态环境与经济发展,如同一架天平的两端。孰轻孰重,如何衡量?习近平总书记多次表态:“既要金山银山,又要绿水青山”“绿水青山就是金山银山”。形象的宣示简明生动,深入人心。宣示背后,围绕生态文明建设的中国实践铿锵有力。

环境保护部部长李干杰在撰文回顾过去五年的工作时说,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族永续发展的战略高度,把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容,谋划开展了一系列具有根本性、长远性、开创性的工作, 推动我国生态环境保护从认识到实践发生了历史性、全局性变化,美丽中国建设深入人心、稳步推进。接受《中国发展观察》采访的多位学者,亦从多重角度对生态文明建设的中国实践予以解读。

制度搭台

“生态文明建设纳入制度化、法治化轨道,生态文明建设进入力度最大、举措最实、推进最快、成效最好的时期。”国务院发展研究中心社会部研究员周宏春对《中国发展观察》表示。

五年来,生态文明体制建设循序推进。党的十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系。2015年,中央出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》,为生态文明领域重大制度、重大改革作出顶层设计,目前,已出台37项制度,生态文明制度体系的“四梁八柱”基本建立。“‘四梁八柱’的制度安排,形成了生态文明建设的长效机制。”周宏春说。

生态文明制度体系建设的过程,给发展中国家科学院院士、中国科学院生态环境研究中心研究员吕永龙留下了深刻印象。他向《中国发展观察》回忆,在正式文件出台前,有关部门曾召开多次闭门研讨会,征询包括他在内的多位资深业内学者对生态文明建设的意见建议。当时,他提出的一项制度建议是,要明晰自然资源资产产权,认为只有解决产权问题才能真正从源头上避免生态环境的破坏。尽管吕永龙提出了建议,但他对这一条能正式写进文件并没有抱太大希望, “毕竟在落地时,会面临复杂的利益纠葛”,最后看到正式文件中自然资源资产产权制度被纳入生态文明制度体系,成为八项基本制度之一,吕永龙认为,“这充分体现了中央对彻底解决环境问题,推进生态文明建设的决心和力度”。

其他七项基本制度,亦各有深意:建立国土空间开发保护制度, 核心是“主体功能”。不同区域自然条件不一样,应根据主体功能进行开发和保护程度不一的监管和管理。最终目的是要建立空间治理体系,这是关于开发保护制度的核心问题。

中央财经领导小组办公室副主任、中央全面深化改革领导小组经济体制和生态文明体制改革专项小组成员、联络员杨伟民当时曾向媒体解读,建立空间规划体系的核心是“一张图”。当前我们缺乏基础性的空间规划,要推进多规合一, 最终形成一个规划,“一张蓝图干到底”。

完善资源总量管理和全面节约制度的核心是“扩围”。我们有最严格的耕地保护制度和水资源管理制度,还要把严格的保护制度从耕地、水拓展到其他各类自然空间和各类自然资源。

健全资源有偿使用和生态补偿制度的核心是“有价”。自然资源是有价值的,使用者必须付费,所有者必须收费,才能够真正建立起生态补偿机制的理论基础。

建立健全环境治理体系核心是“共治”。环境治理需要政府、市场、个人、社会共同参与,各自发挥不同的作用。

健全环境治理和生态保护市场体系的核心是“市场机制”。建立市场体系,企业才能在其中成长壮大。

完善生态文明绩效考核和责任追究制度,核心是“履责”。通过设立这方面的制度,要求各级政府严格履行好保护生态环境的重要职责。

与上述制度框架相衔接,近几年,国家在县市层面推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的“多规合一”,从理论研究到实践探索进行了有益尝试。中国土地勘测规划院土地规划所所长贾克敬研究员认为,这有助于将各类空间性规划的发展蓝图和保护意图真正落地。

2016年审议通过的《“十三五” 生态环境保护规划》(下称《规划》),描绘出“十三五”时期的中国环境治理新蓝图。环保部副部长赵英民说,《规划》的意义在于,“承载了全社会对改善生态环境质量的新期待,体现了国家意志和人民意愿,突出了生态环境保护的战略地位,具有十分重要的意义”。

《规划》的亮点,在于提出了“十三五”生态环境保护的约束性指标和预期性指标。其中约束性指标12项,分别是地级及以上城市空气质量优良天数比率、细颗粒物未达标地级及以上城市浓度下降、地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例、地表水质量劣Ⅴ类水体比例、森林覆盖率、森林蓄积量、受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率,以及化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物污染物排放总量减少。预期性指标主要包括地级及以上城市重度及以上污染天数比例下降、近岸海域水质优良(一、二类)比例、湿地保有量、新增沙化土地治理面积等。《规划》将4个环境质量类的目标首次纳入约束性指标范畴,“这意味着我国的环境保护工作回归环境质量本身,越来越强调以改善环境质量为核心”,吕永龙表示。

此外,在环保领域,一系列法律法规相继出台或正在立法进程中,“环境立法、执法、司法力度空前”,中国人民大学法学院教授、最高人民法院环境资源司法理论研究基地副主任竺效对本刊表示。

十八大以来的五年间,环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、环境影响评价法、野生动物保护法、环境保护税法等法律完成制修订或制定,核安全法、土壤污染防治法进入全国人大常委会立法审议程序。被称为“史上最严”的新环境保护法从2015年开始实施,在打击环境违法行为方面力度空前。

数据显示,2016年,全国共立案查处环境违法案件13.78万件,下达处罚决定12.47万份,罚款66.33 亿元,同比分别增长34%28%56%5年来,针对一些地方履职不到位、环境质量持续恶化等问题,环境保护部公开约谈40多个市(州、县)。最高人民法院、最高人民检察院出台办理环境污染刑事案件的司法解释,一些地区组建环保警察队伍,环境司法保障得到加强。20147月,最高人民法院决定设立专门的环境资源审判庭。

此外,开展4批中央环境保护督察,实现31个省(区、市)全覆盖,问责1万余人,有力落实环保“党政同责”“一岗双责”,推动解决了一大批突出环境问题。有序推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革,开展按流域设置环境监管和行政执法机构、设置跨地区环保机构、生态环境损害赔偿制度改革试点,完成国控空气质量监测站监测事权上收任务, 实施控制污染物排放许可制,加强环境信息公开,“政府、企业、公众多元共治的环境治理体系初步形成”,竺效说。

成效斐然

“中国的生态文明建设走在世界前列,在国际上引起广泛反响”,吕永龙认为。20132月,联合国环境规划署第27次理事会通过了推广中国生态文明理念的决定草案,这标志着国际社会的认同和支持。3年后,联合国环境规划署又发布《绿水青山就是金山银山:中国生态文明战略与行动》报告,表明国际组织对生态文明的认同和支持。完善“一带一路”生态环境合作机制,强化“走出去”企业的环境意识和社会责任,积极推进沿线国家在环保基础设施、绿色低碳技术、装备与产业等方面的合作。中国的生态文明建设理念和经验,正在为全世界可持续发展提供重要借鉴。

他告诉记者,在环保领域,近五年感受到的最大变化是从中央到地方,从政府到企业,从业内人士到普通公众,社会各界普遍感受到了环境问题的紧迫性,对经济发展与环境保护关系的认识发生深刻变化,绿色发展理念日益深入人心。

“我国生态文明建设,从发展理念到制度建设、再到实践检验, 正广泛而深刻地改变着经济社会发展面貌”,周宏春表示。党的十八大以来的五年,资源生产率不断提高,环境质量逐步改善,生态系统退化势头得到遏制,通过坚定不移推进生态文明建设,推动美丽中国建设迈出重要步伐。最重要的是, “生态文明建设成就不仅表现在数据上,也能为居民所感受”,具体而言,有如下方面:

首先,空间格局逐步优化。按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,我国构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局和自然岸线格局。强化土地用途管制,划定并严守生态红线。产业布局向园区集中,以便接近原料、接近市场或配套生产,企业集群、生产集聚, 提高了发展集约程度。推进国家公园体制改革,减少了现实中存在的“九龙治水”现象;符合生态文明理念的产业结构、生产方式和消费模式以及生产、生活、生态空间布局初步形成,体现了“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀” 的要求。

其次,资源效率不断提高。实施工业绿色发展战略,加强产业上下游间衔接与耦合,推进工业集约发展。重污染、高消耗项目被拒之门外,互联网+、人工智能、大数据等新技术,分享经济、电商等新产业、新业态层出不穷,并汇聚成为经济发展的新动力和增长点。据国家统计局研究,与2012年相比, 2015年全国资源产出率提高20.9%, 单位GDP能耗下降13.4%,资源消耗强度指数提高24.0点。单位国内生产总值能耗、物耗、水耗大幅度降低,为经济平稳较快发展提供了有力支撑。

再次,环境质量总体改善。为保卫蓝天,环保部启动了史上最大规模的环保督查,调集5600名执法人员对京津冀及周边地区28个城市开展为期一年的环保督查。28个城市排查出环保不达标“散乱污” 企业5.6万余家。与2013年相比, 2016年京津冀PM2.5平均浓度下降了33%、长三角下降了31.3%、珠三角下降了31.9%。严守水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污三条红线。水利部对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等产能严重过剩行业新增项目,不办理新增取水许可和入河排污口设置等手续。强化水环境保护与治理,严格保护饮用水水源保护区,推进入河、入海排污口科学布局,整治城市黑臭水体,开展地下水污染综合治理,实施河湖内源污染治理, “河长制”成为水环境保护的有益探索,大多数城市河道开始变清。国家林业局组织实施十大生态修复工程,构筑十大生态安全屏障,发展十大绿色富民产业;118个城市建成“国家森林城市”。5年来,我国治理沙化土地1.26亿亩,恢复退化湿地30万亩,实现了由“沙进人退”到“人进沙退”的根本转变。选择生态基础较好的福建、贵州、江西三省作为国家生态文明试验区,以形成一批可复制、可推广的经验。

最后,绿色消费成为优先选择。绿色发展理念深入人心,让良好生态环境成为人民生活的增长点、成为经济社会持续健康发展的支撑点、成为展现我国良好形象的发力点,生态文明建设的良好风气和社会氛围初步出现。

记者采访时还了解到,生态文明建设进程中,科技发挥了重要作用。《“十三五”生态环境保护规划》也提到环境保护要“强化科技支撑”,加强生态保护基础研究和科技攻关,完善生态调查评估、监测预警、风险防范等管理技术体系。重点开展生物多样性科学规律与生物安全支撑技术、生态修复技术、生态系统监测评价等关键技术的研究,推动加大生态保护科技相关专项支持力度。加强国际科技合作与交流,积极引进国外先进生态保护理念、管理经验及技术手段, 健全完善国内协调机制。

以水污染防治领域为例,水体污染控制与治理科技重大专项针对制约我国经济社会发展的水污染重大科技瓶颈问题,按照“山水林田湖草”流域综合治理理念,统筹上下游、干支流,进行系统控制、科学治理。“ 十二五”以来,突破了一批重污染行业全过程控制、城市污水深度脱氮除磷、农业面源污染控制、流域水生态修复、饮用水安全保障等关键技术,建立了一套以水质目标为核心的水环境管理体系,研发了大型臭氧发生器等一批治理关键设备,实现规模化应用,大幅降低应用成本。推动重点流域水质改善,太湖示范区消除劣Ⅴ 类,淮河干流水质明显好转,有力支撑了“水十条”和海绵城市实施、水环境质量改善和饮用水安全保障。

此外,大数据技术的运用也对环保工作起到重要作用。清华大学清华大学环境管理与政策研究所所长常杪表示,以数据创新应用和共享开发为核心,采用大数据管理与分析技术对环保数据进行整合集成、挖掘分析和模拟计算,开发大数据可视化产品,能够帮助实现环境保护综合决策科学化、环境监管精准化、环境共同服务便民化,推进环境管理转型,提升生态环境治理能力,目前,已有一些典型案例。

多方着力

“人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然”。习近平在十九大报告中, 对我国生态文明建设提出了新的努力方向。他说,我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,还自然以宁静、和谐、美丽。

一是要推进绿色发展。加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向,建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。构建市场导向的绿色技术创新体系,发展绿色金融,壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业。推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的能源体系。推进资源全面节约和循环利用,实施国家节水行动,降低能耗、物耗,实现生产系统和生活系统循环链接。倡导简约适度、绿色低碳的生活方式,反对奢侈浪费和不合理消费,开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等行动。

二是要着力解决突出环境问题。坚持全民共治、源头防治,持续实施大气污染防治行动,打赢蓝天保卫战。加快水污染防治,实施流域环境和近岸海域综合治理。强化土壤污染管控和修复,加强农业面源污染防治,开展农村人居环境整治行动。加强固体废弃物和垃圾处置。提高污染排放标准,强化排污者责任,健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。积极参与全球环境治理,落实减排承诺。

三是要加大生态系统保护力度。实施重要生态系统保护和修复重大工程,优化生态安全屏障体系,构建生态廊道和生物多样性保护网络,提升生态系统质量和稳定性。完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。开展国土绿化行动, 推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理,强化湿地保护和恢复,加强地质灾害防治。完善天然林保护制度,扩大退耕还林还草。严格保护耕地,扩大轮作休耕试点,健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度,建立市场化、多元化生态补偿机制。

四是要改革生态环境监管体制。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责, 统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度, 完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。

习近平强调指出,生态文明建设功在当代、利在千秋。我们要牢固树立社会主义生态文明观,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局,为保护生态环境作出我们这代人的努力。

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