探索“一带一路”旅游合作的实施路径

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马聪玲

丝绸之路是自然景观雄奇、人文遗迹瑰丽的千年商贸之路,以旅游推动丝路沿线政策和经贸合作、推动设施联通、达到民心相通,是深化我国“一带一路”倡议的务实之举。正如习近平总书记曾指出的“旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁”。也要看到,“一带一路”沿线国家经济发展、旅游资源、安全形势等存在较大差异, 只有建立起符合现实情况的旅游合作机制,并快速形成旅游合作的战略支点,以双方和多方感兴趣的旅游形式为突破口,才能切实推动沿线国家的旅游发展。

以跨境旅游合作区和边境旅游试验区建设作为旅游合作的战略支点

当前,我国对外经济和文化联系呈现出全方位的开放格局,旅游消费规模巨大,国内旅游、出境旅游和入境旅游均呈现良好的发展势头,2016年我国出境旅游达到1.22 亿人次,出境旅游消费达到1098亿美元。国内丝绸之路沿线省市之间旅游合作不断加强,特别是跨境旅游和边境旅游发展呈现出巨大的潜力和广阔的空间。

2015年,《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》(【2015】72号)指出: “研究发展跨境旅游合作区”“探索建设边境旅游试验区”,具体提出“支持满洲里、绥芬河、二连浩特、黑河、延边、丹东、西双版纳、瑞丽、东兴、崇左、阿勒泰等有条件的地区研究设立跨境旅游合作区”。在国家旅游局开展跨境旅游合作区和边境旅游试验区创建工作以来,各个边境省市反响积极, 例如满洲里、绥芬河、西双版纳、东兴等纷纷提出创建跨境旅游合作区,云南省提出创建五个跨境旅游合作区,并拟定了中老、中缅、中越3个跨境旅游合作区的建设方案。在各地跨境旅游合作区建设规划中,均把出入境手续便利化、基础设施建设、公共服务体系建设、跨国自驾游产品开发、旅游安全管理等作为主要内容。

跨境旅游合作区是边境旅游发展的新模式,是我国推动同周边国家旅游合作的新举措,也将成为“一带一路”沿线旅游合作的重要战略支点。跨境合作区在传统边境旅游活跃地区开始创建,这些省区多位于“一带一路”的核心地带, 也是我国全方位对外开放的前沿阵地。这些地区边境旅游发展基础较好、具有多年积累的跨境交流合作经验,合作区建设范围明确,风险相对可控,这些有利条件都为探索多样化的新模式、灵活的新机制提供了前提。可以在合作区建设的过程中,探索建立政策沟通、基础设施建设、产品开发、市场监管、教育培训等多层级的交流和合作,在条件成熟的地方,最终形成跨国旅游目的地。成熟的经验和模式也将被应用于中国同“一带一路”沿线更多国家的合作。因此,作为“一带一路”旅游合作的“试验田”和“排头兵”,跨境合作区建设不应该仅仅是边境城市的事,而应该从更高层面进行协调和统一部署,尽快制定跨境旅游合作区建设的总体规划,因地制宜、分级分类、分步骤实施,实现有序发展,才能凸显其战略地位,切实发挥其支撑作用,推动“一带一路”旅游发展。

以跨境自驾为突破口, 实现“一带一路”旅游合作的快速落地

在多地“ 跨境旅游合作区”“边境旅游试验区”建设中, 都把自驾游作为双边旅游交流的突破口和重要内容。近年来,在汽车进入家庭、移动网络普及、旅游散客化潮流的相互交织作用下,自驾游已经成为国内旅游出行的主流形式。2016年我国自驾出游人数达到26.4亿人次,比上年增长12.8%,占国内出游总数的59.5%。“人—车” 双核驱动的旅游形式蕴含比以往更为巨大的市场消费潜力,对沿线旅游发展、设施建设、公共服务提升起着重要的引导性作用。在过去, 围绕丝绸之路的旅游开发和推广活动也曾开展,但由于丝绸之路跨度大,涉及多个省市甚至多个国家, 协调难度大,特别是当时组团出游的旅行方式,并不适合丝路旅游这种线路型产品,而进展缓慢。2014 年,在第38届世界遗产大会上,中国与吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦联合提交的“丝绸之路:长安天山廊道路网”项目成功入选《世界遗产名录》,成为首例跨国合作成功申遗的项目,为未来的旅游合作开发奠定了基础。遗产线路跨度近5000公里,沿线代表性遗迹33处, 在中国境内的22处,汇集世界级的旅游资源。丝绸之路作为跨越千年的文化线路,不仅是现实的公路交通运输路网,也是东西方文化交流融合之路,这与自驾车旅游具有内在的天然契合,而国内近十年来自驾车旅游的蓬勃兴起又恰逢“一带一路”倡议机遇,使得自驾车跨境旅游成为推动“一带一路”沿线旅游合作的新兴力量。以自驾旅游带动历史文化线路的复兴和保护,在国外也有先例,例如美国的66号公路,修建于上世纪20年代,是贯通美国东西部的大动脉,被誉为美国的“母亲之路”,现在还仍然吸引着世界各地的旅行者驾车前往。

在“一带一路”倡议下,随着丝绸之路沿线省市合作日益紧密, 跨境合作和交流不断推进,近几年来,丝绸之路沿线自驾游相关的大型活动开始频繁举办。例如,2016 928日,首届丝绸之路国际房车博览会在甘肃省嘉峪关市开幕; 20163月,中俄两国在吉林珲春口岸启动“中俄友谊之旅——跨境自驾游”活动。同年,新疆发布三条跨境自驾线路,可以到达俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古等丝绸之路沿线国家。201771日,国家旅游局主办的“中俄红色旅游大型交流—— 千人自驾赴俄游”启动。

此外,丝绸之路重要节点省市,开始重点发展自驾游,制定自驾游和营地发展规划,布局营地、驿站等设施和服务。一些跨境自驾游线路如新疆—巴基斯坦—阿曼— 阿联酋、昆明—磨憨—会晒—清迈、二连浩特—蒙古国—俄罗斯— 满洲里、西藏—尼泊尔—印度、广西东兴—越南芒街等正在逐渐形成,相关口岸的客流也在近年有明显增长,在自驾出游和出境旅游热潮的双重推动下,未来跨境自驾游蕴含巨大的市场潜力。

不过,当前这些“一带一路” 沿线跨境自驾的大型活动多数仍然停留在一事一议的临时协调层面, 这些活动多由政府机构主办,作为特定主题活动的一部分而存在,有的并不具有经济上的可操作性,也不具有常态化运行的可持续性。要想通过当前火爆的自驾游市场,切实推动“一带一路”沿线地区从旅游中受益,实现跨境自驾的常态化运行,当前仍然面临很多障碍和短板。具体来说:(1)通关手续相对麻烦,成本较高。当前跨境自驾要办理签证、联检手续、车辆保险、驾照认证等。在一些口岸还存在政策不够明晰、执行宽紧不一的情况,协调沟通成本较高。另外, 在口岸试点中,车辆保险单位选择少,保险不能即时生效,跨境自驾团进团出,成团车辆数目限制等, 这在无形中增加了企业的运营成本和运营风险。(2)通关设施和服务不能满足市场化、常态化的跨境自驾活动。传统口岸的边检设施、服务和流程多为跨境运输和边境人员通关而设,近些年跨境自驾游客兴起是一个新现象,在检测流程、检测手段方面还滞后于市场发展, 人、车通关的效率较低。(3)跨境自驾旅游活动范围较小,难以形成旅游拳头产品。建设“跨境旅游合作区”最终目的是形成跨境旅游目的地,变通道为目的地,带动我国边境地区和腹地发展,是实现我国全方位对外开放的重要举措。但当前对跨境自驾游出入境口岸、境外停留时间、游览范围、经营的旅行社均存在诸多限制,这使得跨境自驾游变成跨境“一日游”或“半日游”,难以形成不同口岸进出的旅游环线,也难以和国内边境省市的自驾游大小环线相连接,进而形成具有国际吸引力的拳头产品。(4) 沿线自驾游相关服务体系缺乏,对腹地辐射带动力有限。在“一带一路”沿线,自驾游专用性的服务接待体系尚未形成,汽车营地、驿站、加油站、通信设施、汽车租赁、旅游风景道等才刚刚开始布局和建设,公共服务也存在诸多短板。特别是在内陆地区,由对外开放的腹地变为前沿,这一问题更为突出,这大大削弱了跨境自驾游对我国广大中西部地区的拉动作用。

随着“一带一路”倡议从愿景走向实际,跨境自驾游的常态化运行必将提上议事日程。为推动后续发展,特建议:

第一,加强政策协调与沟通, 明确主体归属管理。自驾游在中国发展时间尚短,自驾游组织主体以汽车俱乐部为主,还有其他类型, 注册类型五花八门,有作为企业运营的,也有以社团形式而存在,或者是论坛媒体的车友会等自发组织,在监管和行业准入上本来就模糊不清,而跨境自驾更涉及旅游经营者的出境资质限定,一般汽车俱乐部不具有组织出境旅游资质, 只能寻找具有出境资质的旅行社联合操作,使得跨境自驾问题变得更为复杂。一方面,跨境自驾涉及公安、边检、海关、交通、保险、救援等多个部门,协调难度大,旅游部门协调力度有限,需要更高层面的政策沟通和协调。另一方面,跨境自驾游涉及国家间的双边以及多边旅游合作,需要建立更高层面的政策沟通和协调机制,从国家层面做好共同开发、联合营销的顶层设计,才能够打造跨境旅游目的地。

第二,签署专项合作协议, 优化政策执行。中国当前已经同多个国家达成“一带一路”务实合作协议,内容包括交通运输、通信海关、检验检疫等多个领域。在自驾游发展优势突出、市场相对成熟的区域和线路上,应该积极推动沿线国家签署自驾游发展的专项合作协议,因地制宜制定跨境自驾的管理办法。通过签署专项合作协议,拓宽和延伸自驾区域、延长跨境旅游时间、放松经营企业的资质要求,优化跨境自驾线路,把区域内重要的旅游景点、旅游城市、旅游目的地纳入进来。完善旅游、交通运输、公安、边检、海关和口岸等部门之间的联动沟通机制,明确职责, 简化自驾游出入境手续,推动跨境自驾常态化运行。

第三,建设口岸设施,提升口岸综合服务能力。“一带一路”上的开放口岸285个,其中公路口岸64个,广西东兴口岸是进出境旅客总人数最多的国际陆路口岸。新疆霍尔果斯口岸也已经建成“中哈霍尔果斯边境合作中心”,集贸易、仓储、宾馆饭店、金融和旅游免税购物各项服务为一体,人员车辆在中心区内自由流动。云南磨憨口岸已经成为我国参与孟中印缅经济走廊建设的重要节点。在这些先行先试的经验基础上,要进一步加大旅游流量大的重点口岸设施建设,利用新技术手段,研发车辆过境报关的软件系统,实现快速车检,提高联检的通关效率。引入更多自驾游相关的服务企业,实现车辆保险、救援的全程覆盖,实现车辆保险即时生效。同时,加强口岸及周边地区的综合配套设施建设,针对自驾游客的汽车停泊、维修、加油、集散场地及候检场地,增加口岸及周边的宾馆、餐饮、免税店等设施建设,提升口岸的综合服务能力。

第四,推动“一带一路”沿线旅游跨国经营与投资,完善跨境自驾服务接待体系。2016年,全国旅游业实际投资12997亿元,同比增长29%。在全国经济下行压力加大的情况下,全国旅游投资继续保持逆势上扬的态势,成为社会投资热点。而围绕自驾出游的汽车露营地建设、汽车租赁服务领域是当前各路资本云集的重点新兴领域。除了大型旅游集团港中旅、首旅集团以及露营地运营企业途居等以外,甘肃公航旅集团、云南省城投集团等大资本也纷纷介入自驾游露营设施建设与运营之中。在未来发展中,应借助亚投行、丝路基金等投融资平台提升“一带一路”国家旅游基础设施建设水平,同时,应制定鼓励性政策,以跨境自驾游为契机带动社会资本围绕“一带一路”沿线国家投资,特别是关注我国西部地区、陆上丝绸之路经济带的投资。引导企业在传统的饭店、旅行社、餐饮、免税店等业态之外,关注露营、汽车租赁等新兴业态发展。(本文是中国社会科学院创新工程项目《我国服务业开放的绩效评估和提升策略》(项目号: 2017CJYA006)的一部分)(参考文献略

作者单位:中国社会科学院财经战略研究院

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