王智勇
近段时间以来，随着林毅夫教授《吉林省经济结构转型升级研究报告》的公开，有关东北老工业基地如何才能振兴的问题在网络上引起了激烈的争论，许多人质疑发展轻工业对于东北而言太低端，更多人质疑其新结构主义主张。然而， 东北当前现实而急迫的问题恰恰是就业问题，正是由于就业不足， 导致大量人口流失，人口流动是观察地区发展更为综合的指标，东北人口的大量流失意味着东北地区的发展面临着比经济增长速度减缓更多的困难。创造就业机会是逆转人口外流的重要举措。东北问题有其固有的因素，重工业主导的产业发展战略导致就业增长乏力，行政主导的城镇化体制又使得城镇规模不足，难以吸引外来资本，从这些现实约束条件来看，发展轻工业确实可以从解决就业的角度去逐渐改变东北原有的体制弊端，推进市场化，从而根本上改变东北经济增长的路径，实现全面振兴。
东北的人口外流并非始于经济增速下滑的2014年，而是早在多年以前就开始了。三省之中，黑龙江省2001年-2013年期间人口流失现象最为严重，皆表现为人口净迁出。过去十余年东北经济增长与人口流失并存的格局是东北经济发展过程中的一个独有现象。对于当前东北经济问题的症结，习近平总书记明确指出，归根结底是体制机制问题，是经济结构和产业结构问题。只有从内在机制上去理解东北经济发展的特殊性，才能有针对性地提出振兴东北的对策。东北经济发展中的显著特征可以归结为重工业化发展战略和行政主导的城镇化体系，由此进一步可以推演出东北体制的僵化、市场的弱化、就业增长乏力以及经济增长的脆弱性。
重工业化及其后果
重工业化是东北三省工业化的基本特征。而追根溯源，实际上可以归因于国家在特定时期内执行重工业优先发展的战略。改革开放以前，中国集中全国的物力和人力着重发展重工业，而东北和华北等地区只不过作为重工业计划的具体执行区域。在特定时期，重工业化极大地促进了中国的经济增长，依托重工业化提供的工业化基础，使中国迅速地由农业国家向工业国家转变。然而，中国的工业化和城市化进程是在城乡分割的背景下进行的（陈钊、陆铭，2008），加上重工业优先发展和资本偏向型发展战略（陈斌开、林毅夫，2013），其后果是中国城镇化往往滞后于工业化。尽管东北城镇化一度领先全国，但东北的城镇化明显存在着城市现代化基础相对薄弱、工业化发展动力不足的问题（李辉，2008）。从改革前后中国经济发展的对比可以看到， 重工业优先发展的赶超战略及其相应的计划经济体制是经济发展缓慢的重要原因（林毅夫等，1994），并且导致更大的收入不平等（林毅夫、刘培林，2003）。产业结构不合理使得东北地区经济发展更多依赖于重化工业和资源型企业。
重工业是资本密集型产业， 需要大量投入资本以维持生产和运营，因此，重工业的发展使得东北的固定资产投资主要都投向了这些重工业。重工业基本上都是国有企业，重工业化的发展则强化了国有企业主导的所有制结构，同时提高了产业进入的门槛，使得民营企业几乎难以生存和发展。
东北的工业结构在重工业化的发展战略下严重失衡，轻工业严重不足，大量的日用消费品依赖于从其他地区调入，无形中增加了成本，也使得东北的日用消费品市场先天发育不足。以吉林省为例，以纺织服装、家电与消费电子为核心的轻工业产品产量几乎一片空白。轻工业大多数以劳动密集型为主，因而是就业增长的主要渠道，而轻工业的缺失，则意味着大量就业机会的流失。
正是这种重工业化的产业发展战略，使得国有垄断企业对投资具有强大的吸力，形成了自我强化的机制，而地方政府出于政绩的考虑，也会把投资优先投向重工业， 因而自2003年以来国务院振兴东北老工业基地的各项扶持政策实际上是强化了重工业主导的产业结构， 更加挤压了民营经济的生存空间。
行政主导的城镇化阻碍东北经济发展
东北的城镇化带有明显的行政主导特征。基于行政管理需要上的城乡划分，使得城市往往被农村所包围，一些被纳入城市的区域若按国际通行的标准来定义的话，很有可能仍旧是农村区域，而按照统计和行政管理所需的区域实际上是偏离了城市的本来内涵。在东北城镇化过程中， 政府依托农场、矿区、林区设市设区，以方便管理，按现有的城乡划分标准，这些人口都计算为城镇人口。这也就包括了一些虽然居住在城市， 但仍然从事第一产业的人口，他们实际上并没有脱离农村的生产和生活方式，也并非真正意义上的城镇人口（谢小平、王贤彬，2012）。
此外，东北的许多城市因资源开发而兴，也因资源枯竭而衰（例如辽宁阜新、抚顺等），没有能够及时地调整、改造与转型而陷入困境，这些城区中企业办社会甚至“一城一企”的现象非常普遍。例如大庆市完全依赖于大庆油田， 但企业一旦衰落，则公共服务的提供就陷于困境，经济增长也随之衰退。由于人口规模不足，诸如图书馆、博物馆、电影院、大学或职业学校等各种城市公共服务难以提供。这些所谓的城区并不能真正起到聚集人口和资本的作用，也难以吸引外来投资，经济增长缓慢，就业机会不足，因而人口也就呈现外流趋势。数据表明，东北地区2010 年以后呈现出明显的人口流失现象，专业技术人才严重外流，人力资本投资相对不足等问题，阻碍了东北地区的经济发展。
根本改变东北经济增长模式的几点建议
要改变东北经济发展的现状， 就需要从改变产业结构、扩大就业等方面入手根本改变东北经济增长模式。具体来说，有以下几点：
第一，扩大就业是当前东北的首要任务。就业不足是当前东北面临的主要问题，也是人口外流的根本原因，创造就业机会是当前东北首要任务之一。根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所2015年进行的城市调查，东北的失业率高达两位数，例如辽阳的失业率超过20%。如前所述，东北的就业不足与重工业主导的产业发展战略密切相关，重工业化还深刻地影响了人们的就业观念。东北人普遍认为只有国企和事业单位等体制内岗位才是“正经”工作，东北的年轻人想尽一切办法都只是为了进入这类“正经”岗位，这使得原本就不足的就业岗位显得更加紧张。
应充分利用东北丰富的资源发展经济，扩大就业，留住和吸引人口。过去十几年来，振兴东北的各项政策主要是体现于输血而非造血，因为固有的机制仍未打破，观念仍未改变，更重要的是，东北经济结构中的自力更生能力问题并没有得到根本性扭转，故而政策执行的效果并不理想。因此，当务之急是要变输血为造血。首先，东北有很丰富的资源，具备创造就业机会的良好基础。东北作为全国重要的商品粮基地，农业发达，机械化耕作水平高，各省的农业比例相对较高，很大程度上是由于东北农产品丰富，例如大米、玉米和小麦等农产品质量优良，然而，东北的市场化程度低，东北优良的农产品没能走深加工之路，仅有少数品牌走出东北。举例来说，东北虽有优质农产品和优质水源，却没有全国知名的白酒品牌，许多本地加工的白酒售价仅十几元一斤，与之相对比， 中西部地区许多省份都有全国知名的白酒品牌，比如安徽、贵州和四川等省，知名品牌白酒售价均在数百元以上。因此，应大力引入外来资本对农产品进行深加工，走品牌道路，在全国建立市场营销渠道， 把东北优质农产品更好地推销出去，由此将创造更多的就业机会。例如，位于安徽大别山区霍山县佛子岭镇的迎驾酒厂目前员工规模达到5000人，使很多人不必外出就有非农就业机会。
其次，东北的旅游资源丰富， 林区广阔，风景优美，空气清新， 形成天然氧吧，在全国深受雾霾影响的形势下，东北林区成为人人向往的旅游胜地，而且林区资源丰富，蓝莓、木耳、蘑菇、松子等天然林区资源品种齐全，数量充足，具备发展林产品加工业的良好基础，野生动物资源优势明显，具备开发野生动物园的优良条件。然而，东北的旅游业却欠发达，体现在交通不畅，服务水平低，这大大制约了旅游业的发展。据测算，东北三省旅游业的劳动生产率均低于全国平均水平，远低于上海的水平（林毅夫等，2017）。与林区资源相关的加工业也非常欠缺，导致林区资源难以走出去。这些资源同样可以有效开发利用，提高产品附加值，重要的是采取灵活有效的机制引进外来资本开发和经营这些资源，同样，这个过程也能够创造大量的就业机会，并逐步积累发展经济所需的资金。
再次，东北不仅农产品资源丰富，各种资源能源也同样丰富， 但在重工业发展战略下，资源能源大多数都以半成品的方式输送到全国，经由全国各地的加工制造企业进行深加工并以成品方式走向市场。因此，东北可以通过就地发展加工制造业，有效降低生产成本， 使产品富有竞争力，并提升产品附加值，更好地促进经济增长。此外，发展加工制造业，尤其是大力发展先进制造业，协调重工业和轻工业比例，均衡能源资源工业和制造业， 从而促进就业增长，平衡经济增长的驱动力，为产业升级奠定坚实的基础。更重要的是，发展加工制造业能够有效解决就业需求不足的问题，从而留住并吸引人才。诚如林毅夫教授所指出的那样，东北的轻工业严重缺失，而第一产业就业比例远高于全国平均水平，意味着农村仍有大量剩余劳动力，不仅如此，城市中也有大量的失业人口，这些人急需解决就业问题，而发展轻工业则是解决就业的主要途径。值得注意的是，在这个过程中，政府应加大宣传力度，让更多的人了解东北，特别是要通过新媒体和自媒体等多种渠道全面宣传东北，这样东北的资源和风景才会吸引更多的人前往。
第二，应通过制度建设保障外来资本的引进力度，积极推进市场化进程。东北的发展应着力推进市场化进程，而引进外来资本，发展民营经济则是其中的一个必要环节。为了从根本上改变外来资本对东北的不好印象，应从省级层面着手，构建引进外来资本的考核和问责机制，并切实落实行政问责机制。在政府机构层面应有专门的部门负责引进外来资本并全程服务， 且有良好的监督机制，当外来资本在生产和经营过程中遇到类似于过去“吃、拿、卡、要”等现象时， 应有直接跟地方政府主要领导或上级政府领导反应的机制，而政府主要领导应限期予以答复和解决。只有从制度上保证外来资本生产和经营的公平环境，才有可能彻底改变“外来资本不入（山海）关”的负面印象。此外，应尽可能减少政府对经济的干预，让企业和市场自主决定生产和经营，营造市场充分竞争的环境，以吸引外来资本进入。为了改变计划经济时代造成的办事效率低和各种拖延症，东北各级政府应与发达地区各级政府部门建立结对帮扶制度，重点是通过结对政府部门大量互派干部到对方相应部门挂职锻炼的方式来实现东北干部观念理念的根本改变。
第三，充分利用新产业、新业态和“互联网+”的机遇，大力发展基于“互联网+”的各种新产业，实现对资源能源的深度开发， 提升附加值，扩大就业规模。在新产业和“互联网+”时代里，机遇无处不在，一旦抓住并充分利用，就有可能从根本上改变一个地区的经济发展轨迹。例如，西部落后省份贵州紧紧抓住大数据发展的时代需求，在贵阳建成全国最大的数据中心，先后获批建设国家级大数据产业发展集聚区、大数据产业技术创新试验区，成为国家大数据（贵州）综合试验区核心区，并且在贵阳落户首个大数据国家工程实验室。近年来，网络直播平台发展迅速，而东北占据全国半壁江山， 由此也解决了许多人的就业问题。不过，网络直播平台相对较为孤立，对上下游产业的关联性较弱， 因而，它对东北经济的影响还有待于观察。互联网的迅速普及使得电商如雨后春笋般地冒出来并迅速发展，而对东北的大多数地区来说，电商的发展仍有很大的潜力，这与东北落后的物流有密切联系，由于人口规模小，交通基础设施落后，许多地方物流并不普及，只能依赖于邮政快递，这大大影响了电商的发展，使得东北丰富的物产难以通过电商的方式推销出去。电商和物流都是当前的新业态，有助于解决就业，东北各级政府应对诸如电商等微小企业采取积极的鼓励和优惠政策以促使他们快速成长，创造更多的就业机会。
第四，采取积极措施吸引人才回流，放宽户籍限制，推进农村人口进城，大力发展交通基础设施建设，便捷城际交通，逐步扩大城市规模。由于人口的流失，东北的老龄化特征明显，唯有引入年轻人口才有可能改变这一趋势。东北的养老产业亟待发展，尤其缺乏专业护理人员和综合医疗养老中心。应大力加强医院、学校、养老院等公共服务的建设，通过高质量的教育、医疗和社会保障服务来留住并吸引人口，逐渐壮大城市规模，提高人力资本水平。为了吸引外出的东北人回流，应努力落实人才的住房、教育和医疗等配套优惠措施。应努力改善交通基础设施来增强各县区与中心城市的密切联系，促进人口流动与集聚，提高县域经济的增长潜力。对于人口规模不足的城镇和县区，可以考虑采取合并的办法来扩大城市规模，城市是地区创新的中心，应通过强化城际间的联系， 发展大中城市，带动小城市的发展，推进城乡劳动力市场一体化， 形成都市圈发展模式，促进地区间密切合作。
作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所