黎 霆
小产权房是我国住房领域长期存在的一个问题。2017年8月， 国土资源部和住建部印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，再度引发了人们关于“小产权房转正”的联想和热议。本文认为，小产权房问题应在分类施策的原则下积极化解，其中对于符合规划的小产权房，可借鉴我国股市股权分置改革的经验，考虑通过缴纳特种房产税的办法逐步赎买流通权，实现合法化。
小产权房问题解决的必要性
小产权房是指在农村集体土地上建设的房屋，由于其用地未经相关审批程序，未缴纳土地出让金及相关税费，因而未能获得国家房管部门颁发的产权证或不动产登记证，其中部分有由乡政府或村集体颁发的证书，所以又叫做“乡产权房”。若根据其所用土地的性质进一步细分，可分为在农村公共建设用地上建设、在宅基地上建设、非法占有耕地建设等多种。目前我国小产权房的总面积没有权威统计，曾有媒体报道，全国共有“小产权房”面积逾66亿平方米，有超过8000万居住者， 这是一个相当大的规模。
从政策方面看，1999年《国务院关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农林集体土地建住宅，有关部门不得为违法建筑建造和购买的住宅发放土地使用权和房产证。2008年《建设部房屋登记办法》规定：申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。2017年9月，国土部、住建部印发的《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》强调了要“防止小产权房通过不动产登记合法化”。可见，关于小产权房的不合法属性，政策和法规层面一直是明确的。但由于种种原因，现实中又确实有不少小产权房存在。目前有关部门的监管重点放在“严控新增”上，对存量小产权房问题尚未启动实质性的化解工作。
小产权房存在多方面的危害： 一是扰乱城市建设规划。小产权房的建设未经规划和审批，影响了城市发展的协调性和科学性。二是滥占耕地。由于小产权房有一部分是在农用地上建设的，侵害了农业生产，可能影响粮食安全。三是存在质量安全隐患。正规的商品房竣工后，有规范的验收流程，而小产权房从设计、施工到交付都游离于正规的监管之外，工程质量得不到保证。四是导致公平性问题。从城乡关系角度看，农户宅基地本是少数农村居民优于城市居民的福利项目之一，如果小产权房是用农户宅基地建设的并出售给城市居民，相当于使城里人享受了农户的住房福利，同时这可能影响农户的长远生计，因为《土地法》第62条规定了“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”；从房地产市场角度看，由于小产权房价格显著低于正规商品房，对于商品房业主构成潜在威胁。五是造成地方政府收入流失。由于用地未经规范的土地出让程序，导致土地出让金和相关税费流失，而将来房产税开征后，对小产权房是否征收也将是一个难题。六是对购买持有小产权房的人来说，因其产权不受保护，也面临风险和隐患。近期，北京市住建委、工商局联合对违法发布小产权房信息的中介机构进行了查处，也正有防范购买者利益受损的考虑。基于其多方面的危害性，小产权房问题不宜久拖不决，有必要积极化解。
小产权房问题与股权分置问题的相似性
小产权房问题与股改前我国股市的股权分置问题有类似之处，最大的相似点是它们都是权能不完整特别是流通权缺失的资产。从产权角度看，一套正常的房产应具有占有、使用、收益、处分等一系列完整的权利，但小产权房只有事实上的使用权，其买卖、出租、继承等权利均不受保护，银行等金融机构也不接受其作为抵押品。与之相似的，非流通股在股改之前，具有表决权、监督权、收益权等权利，但没有在二级市场的流通权。当然， 小产权房问题与股权分置问题又存在不同之处。非流通股是当初为了尽快推行股份制改革，绕开“姓资姓社”问题争议专门设置的，在当时具有一定的积极意义，而小产权房本身是非法的。
尽管两个问题不尽相同，但解决小产权房带来的“房权分置”问题，不妨参考股市全流通改革的经验。随着2005年4月证监会发布《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，股市全流通改革快速推进，到2006年底，大多数上市公司就已完成了改革，基本解决了困扰我国股市发展的股权分置问题。全流通改革实施后，催生了一轮大牛市，上证指数于2007年10月达到6124点，某种意义上表明当时市场对改革方案是认可的，因而对现今小产权房问题的化解具有借鉴意义。
股权分置改革的本质在于非流 通股通过支付对价（ c o n s i d e r ation）赎买了流通权。原先非流通股股东持股成本较低，但没有流通权，而流通股股东从二级市场购入股票，往往成本要高得多，但随时可以出售。全流通改革后，非流通股获得了在二级市场上出售的权利，这可能会冲击股价，损害原先流通股股东的利益。为了获得流通权，非流通股股东需通过支付对价的方式向流通股股东进行补偿，当时采用的具体形式有送股、缩股、权证、派现、回购等。对照来看， 小产权房要实现可流通，向利益受损者进行补偿也是必要条件之一。
分类施策，积极化解小产权房问题
由于小产权房问题十分复杂， 涉及面也较广，需慎重处理，但在房地产领域深化改革的背景下，也应积极采取措施化解。本文提出以下思路建议：
首先，要将小产权房问题的化解纳入土地制度改革的大框架内统一谋划。近年来，党中央、国务院进一步推进产权制度改革，就土地制度和农村集体产权出台了一系列改革措施意见。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出， “建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”2016年11月出台的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出了“深化农村土地制度改革”“落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权”等意见。从政策取向看，推动建立城乡统一的建设用地市场，为小产权房问题的化解指明了方向，也提供了契机。从实践来看，2017年4 月北京市公布的年度住宅用地供应计划首次将集体建设用地正式纳入供地范围，2017年8月国土资源部和住建部印发的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》进一步在北京、上海等13个城市试点利用集体建设用地建设租赁住房，这些举措正是对党中央、国务院决策部署的具体落实。化解小产权房问题必须围绕建立城乡统一的建设用地市场的政策目标，在土地制度改革的大框架内统一谋划。
其次，应区分小产权房用地的不同情况，制定分类处置方案。小产权房虽然是非法的，但因其存量巨大，如果一律拆除，将造成严重浪费，并影响社会稳定。考虑到小产权房用地实际上有多种类型， 应采取分类化解的办法。根据相关法规，从所有权角度看，我国的土地可分为国有和集体所有两种，从用途管制的角度看，又可分为农业用地和建设用地两类（此外还有未利用地），这样大致就可得到4种组合，而小产权房用地属于集体所有的农业用地或建设用地（参见图1）。从理论上看，土地的用途管制和产权归属是不同维度的概念， 之所以说小产权房是不合法的，关键不在于其利用的是集体所有的土地，而在于其违反了用途管制。
在厘清用地类型后， 就可提出对小产权房分类施策的处置方案。对非法占用耕地建造的小产权房，应坚决予以拆除并恢复农业用途，同时根据《刑法》第342条“ 非法占用农用地罪” 的相关规定依法严惩，以产生足够的震慑作用。对在农村集体建设用地上建造的小产权房，要区分其是否符合规划。对于不符合规划的，也应予以拆除，或整改后用作公共设施用房，以维护规划的刚性约束作用。例如，2013年11月， 北京市昌平区拆除了4万平方米违法建设的“小产权房”，就体现了这一原则。而在农村集体建设用地上建造同时又符合用途管制规划的小产权房，正是本文讨论的可借鉴股改经验，通过一定的程序将其合法化的类型。
最后，对于符合规划的小产权房，参考股权分置改革的经验做法，可由持有人支付对价，赎买完整的权能。具体来说，建议由此类小产权房持有人通过自愿缴纳特种房产税的方式来逐步赎买流通权能，当所缴纳的税款累积到预定数额时，即可转为合法房产。这一方案有以下优点：第一，此方案较为公平合理。由于小产权房未缴纳土地出让金和相关税费，导致政府收入受损，而缴纳特种房产税可实现向政府支付对价，体现了公平性。而从税收理论看，政府征税与提供产权保护密切相关，政府征财产税的前提是对某一产权的承认，反过来说，持有人就某一财产缴税后可要求政府提供对产权的保护，具有合理性。第二，此方案可操作性较强。特种房产税逐年缴纳，对持有人来说负担较轻，与先前有人提出的补缴土地出让金的方案（即一次性补缴一笔较大的金额）相比，更容易接受。而小产权房若能“转正”，其价值将大大提升，因此可预料持有人缴税的动力较强，征收的成本较小。第三，符合房地产领域深化改革的方向。十八届三中全会《决定》提出了“加快房产税立法并适时推进改革”的要求，通过征收特种房产税来解决一部分小产权房的转正问题，符合改革的方向。如果这一方案顺利实施，还可为其他权能不完整的物权实现流通探索经验。
值得注意的是，股权分置改革后，很多获得流通权的股票设定了限售期，原先的“大小非”随之成为了“大小限”。参考其做法，当小产权房“转正”后，也需设置限售期，防止其突然大规模流通冲击房地产市场，侵害现有商品房业主的利益。事实上在当前的楼市调控中，已有许多城市对新购入的商品房设定了限售期，对于“转正”后的小产权房，考虑到其特殊性，限售期还可以更长，以循序渐进实现流通，避免造成楼市波动。
作者单位：国家粮食局