姜长云 芦千文
为了更好地了解推进农业供给侧结构性改革的情况，我们于2017 年4月和7月，先后两次赴吉林省白城市和长春市进行了调研。通过调研，我们感到，两市推进农业供给侧结构性改革已经取得积极进展， 但仍存在若干问题和难点。推进农业供给侧结构性改革应该坚持问题导向、系统思维，突出重点，统筹兼顾。
推进农业供给侧结构性改革的亮点
1 . 玉米价格形成机制改革进展顺利，“政府定价”向“市场定价”的转变平稳推进
2016年国家取消玉米临时收储制度，在东北三省和内蒙古自治区实行“市场化收购+补贴”机制。此后，吉林省玉米价格一度有较大幅度的下滑。但到秋粮收购期间， 玉米均价大致稳定，如长春市玉米均价大约在1.44元/公斤上下，且基本解决了本地与中原产区、与销区的玉米价格倒挂问题；玉米的国内外价差也基本消失，进口压力明显缓解。随着区域之间玉米价格关系的理顺，玉米外销规模明显扩大， 外销不畅和库存增加的问题明显减轻。鉴于2016年是玉米收储制度改革的第一年，国家下达了一次性转储玉米收购计划，由中储粮所属企业把握收购节奏，随行就市收购一定规模的玉米来托市稳价，有效防范了农民卖粮难的问题，促进了市场化购销的平稳推进。
2.农村土地确权和流转深入展开，新型农业经营和服务主体迅速成长
2017年4月，吉林省农村土地流转面积已经超过2000万亩，占农户家庭承包经营耕地面积的1/3左右； 建立农村产权流转交易市场459个； 全省部署开展农村土地确权试点工作的乡镇431个、试点村5223个，涉及160多万农户。白城市在2013年、2014年试点的基础上，于2015年全面铺开农地确权试点工作；同时积极推进农村土地流转，发展农业适度规模经营，培育新型农业经营主体。2016年白城市农村土地流转面积152万亩，是2010年的3.11倍， 占家庭承包经营耕地面积的20%； 其中流入农户、种粮大户、家庭农场、农民合作社和工商企业的农村土地分别占62.6%、17%、8.3%、11.5%和0.3%。近年来白城市农村土地流转呈现整村流转、成片流转的新趋势。如2017年在白城市所辖的洮南市万宝镇新丰村，农户将200 公顷土地入股村集体牵头成立的甜菜种植专业合作社；由村内农机合作社提供社会化服务，通过订单种植甜菜。到2017年8月，白城市已发展农民专业合作社约1万个，家庭农场3280个，确立了通榆县陆家村等32个市级土地规模化经营示范点， 通过土地入股、土地托管等方式发展农业适度规模经营。白城市通榆县乌兰花镇陆家村2015年农民人均纯收入5500元，2016年被纳入白城市农村土地规模经营试点，成立了农民土地股份合作社，并与天意农产品经贸有限公司、安华农业保险股份有限公司合作，种植“天意红”辣椒，发展农业产业化经营。2017年，陆家村探索“龙头企业+合作社+家庭农场”的农业产业化模式，全村农民人均纯收入可望超过17000元。
2017年，长春市已完成农村土地流转面积48.3万公顷，占耕地总面积的38.5%，较上年增加6个百分点。到2017年7月，长春市基本完成县域农地确权工作、即将完成城区农地确权工作；全市农民合作社和家庭农场分别达到14485个和3411 个，分别新增402个和320个。有些农民合作社还联合起来，形成农民专业合作社联合社。许多农民合作社联合社和家庭农场联盟创办农业社会化综合服务中心，或向所在区域农业生产性服务业综合集成商或供应商转型。如长春市农安县的乾溢农业发展专业合作社联合社由112 家农民合作社联合发起成立，现有成员合作社近200家，会员超过6000 户。目前，该联合社业务已覆盖8 个县（区），内设电子商务部、农化服务部、项目开发部、生产经营部、市场营销部和金融财务部。近年来，联合社通过“菜单式托管” 和“全程托管”两种服务模式，为农户提供从种到收的有偿服务，帮助劳动力外出务工的农户解决劳动力不足或技术缺乏问题。联合社通过土地托管，不仅增加了经营面积，还可以减少发生灾害的风险。2017年，该联合社已在农安县托管土地1万公顷，占全县土地流转总面积的10%。近年来，联合社吸收农机大户参与土地托管，不仅增进了农机服务的规模经济，还有效促进了农民增产增收。农户将土地全程托管给联合社，每垧（等于1 公顷）只需交纳各种生产成本和服务费用4600元；与之前相比，每公顷土地可节约成本1000元、增产1000公斤，并选择合适时机销售农产品，总体上可增收3000元左右。
3 . 推进农业结构调整进展顺利，农业绿色发展、品牌发展和区域专业化格局加快形成
如长春市作为国家玉米生产优势区，位居国际黄金玉米带，不是东北玉米结构调整的重点地区，但2017年仍超额完成省政府下达的籽粒玉米调减任务，调减籽粒玉米种植面积57.93万亩；还分别增加了水稻、大豆、杂粮杂豆和马铃薯种植面积7.27万亩、24.87万亩、10.58 万亩和15.22万亩。近年来，该市积极开展绿色有机农业示范市和国家农业可持续发展试验区创建、现代都市农业试验区建设等工作， 正在着力打造区域性现代农业示范园区。在加强市场开发的同时，该市着力推进区域公用品牌和特色品牌建设，加强长春名优农产品域外营销中心建设，实现突破性进展。长春市双阳区重点培育了3个乡村旅游示范乡镇，高标准打造了10个精品村屯。白城市在大幅调减籽粒玉米的同时，利用国家推进“粮改饲”“草原奖补”等政策的机遇， 发展饲草饲料作物，扩大青贮玉米、燕麦草和苜蓿种植面积。该市还利用杂粮杂豆交易市场的拉动效应，发展杂粮杂豆生产；利用龙头企业的带动作用，发展花生和辣椒等蔬菜生产；依托吉林西部土地开发整理新增耕地和“旱改水”扩大水稻种植面积。白城市洮北区结合大力发展订单农业，已逐步形成水稻经济带、杂粮杂豆经济带、玉米经济带和花生、红干椒、蔬菜等生产基地。2016年全区发展订单农业76万亩，其中龙头企业建设的有机食品基地和绿色食品基地分别达1万亩和8万亩。许多新型农业经营主体成为推进农业绿色发展、品牌发展和优势、特色农业产业带建设的骨干力量。
农业结构调整的深入推进和农业绿色发展、品牌发展、区域专业化格局的形成，有效促进了农业质量、效益和竞争力的提升。据白城市提供的资料，饲养1000头牛，需要1000亩的籽粒玉米和4000亩的玉米秸秆，但如用青贮玉米只需1000 亩即可。
4.粮食过腹和加工转化增值加快发展，农业产业链延伸和农村一二三产业融合发展势头较好
继2016年国家将玉米临储制度改为“市场化收购+补贴”后，吉林省玉米价格、进而玉米加工企业对玉米的采购成本明显下降，加之落实国家对玉米深加工和饲料加工企业的奖补政策（按现行国家政策， 对玉米深加工和饲料加工企业收购加工玉米每吨补贴200元，其中中央财政和省财政分别补贴80元和120 元。同时，吉林省对产能5万吨以下的饲料企业收购加工玉米每吨补贴120元），有效促进了玉米深加工利润和竞争力的回升。与前年相比，2017年5月吉林省玉米加工企业对玉米的采购成本下降了约40%。近期已成为近年来玉米深加工企业效益最好的时期，企业开工率持续回升，许多企业超过90%，甚至接近100%。长春市和白城市都利用当前粮食价格下滑的有利时机，大力发展畜牧业，促进粮食过腹转化增值。吉林雏鹰农牧有限公司在洮南市建设投资的年出栏400万头生猪一体化项目，采用全产业链循环经济发展模式，实现从饲料加工、种猪繁育到屠宰加工、污粪处理、物流配送全覆盖。项目建成后可实现年产值140亿元，年加工饲料170 万吨，带动就业1.4万人。许多龙头企业、农民合作社和家庭农场结合推进农业绿色发展、品牌发展和产业链延伸，推进农村一二三产业融合发展， 发展“ 互联网+ 农业”或休闲农业、乡村旅游等， 并同区域优势、特色农业产业带建设对接起来。
问题和难点
1.对玉米实行市场化收购在短期内容易导致区域性、群体性农业减收问题凸显，在长期可能加剧农民农业收入增长的波动性
长春市农安县作为农业大县， 2016年玉米收购期（一般从上年10 月开始，到次年4月末）玉米平均售价约1.44元/公斤，加上玉米生产者补贴约0.20元/公斤，农民售粮收入可达1.64元/公斤，较2015年玉米临时收储价格下降0.36元/公斤。2015年长春市玉米亩产540公斤、乡村人均玉米播种面积5.76亩。据此粗略计算，2016年由于玉米价格下降，可导致农民人均农业经营净收入较上年减少1120元。据白城市农村集体资产管理中心的调查，2016 年前，1户2个劳动力的耕地经营规模在100亩左右较为合适，基本不用雇工，还可以精耕细作，其土地产出率和利用率往往大于百亩以上的经营大户。但是，随着农产品价格的下跌，到2016年经营规模要大于225亩才能达到原有规模的效益。当然，从长期来看，粮食价格形成机制改革的推进，未必会导致农民农业经营净收入的持续减少，但很可能加剧农民农业经营净收入增长的波动性。如2016年7月到2017年7 月，吉林深加工企业对玉米的挂牌收购价由每公斤1.67元上下下降到1.47元上下。但如考虑玉米生产者补贴约0.20元/公斤，则与上年同期相比，种植玉米的农民并未出现减收问题。但从经验来看，与之前实行临时收储相比， 实行市场化收购后玉米价格出现较大波动的可能性很可能明显增加。这很容易传导为农民农业经营净收入增长的波动性。
2.农村土地流转价格下降、农民土地流转意愿增强趋势显著，部分农民出现放弃农业生产的倾向
自2016年推进玉米价格形成机制改革以来，玉米价格在总体上降幅较大，导致玉米种植的比较利益进而农民种植玉米的积极性下降。这不仅倒逼农村土地流转价格出现较大跌幅，也会导致农民放弃玉米生产的倾向明显增强。根据我们对农安县的调研，当地农村土地的流转期限80%以上为一年， 由于2014年是个大丰收年，粮食价格也是近年来最高的，因此2015年农安县的土地流转价格也是近年来的最高水平。每垧土地的流转价格2015年为1万元左右，2016年下降到8000－9000元，2017年进一步下降到3000－4000元。在长春市有些地方，农村土地流转价格已经下降到每垧2500－3000元。在白城市的有些农村地区，甚至出现了农民只要政府补贴，以零租金流转土地的现象。农村土地流转价格下降，往往导致农民通过土地流转形成的财产性收入减少。但与此同时，随着农民种植玉米的积极性下降，希望把土地流转出去的农户增多。近年来，农村土地流转规模的扩大和整村流转、成片流转趋势的增强，与此有一定关系。但是，许多新型农业经营主体在转入土地时，往往只要能集中连片的，不要插花地。这也导致有插花地的农户土地流转难以实现。
3.玉米库存对市场价格的打压效应及其不确定性值得重视，对市场粮价的影响也应引起警惕
自2016年推进玉米价格形成机制改革以来，玉米库存增加的压力明显减轻，但库存总量仍较之前有所增加。到2017年3月，吉林省尽管入库新粮同比降低2655万吨，但玉米库存量仍比新粮上市初期增加了1176万吨，主要是国家收购的一次性划转储备玉米，以及贸易企业、深加工企业的临时库存。当前，执行临储政策时期形成的库存玉米仍然较多，短期内难以大量消化。国内玉米市场供应仍以之前执行国家临储政策形成的库存玉米拍卖为主。庞大的玉米库存不仅占用大量的国家补贴，还容易成为打压市场粮价的“炮弹”。这些库存玉米拍卖数量、价格及拍卖时点、节奏的变化，都在较大程度上影响着玉米的市场价格，但何时拍卖、拍卖多少、拍卖时点和节奏却存在较大的不确定性，导致玉米库存影响其市场价格的不确定性增强。玉米市场价格的变化，很容易通过消费替代，传导到整个市场粮价。在全国各省（市、区）中，吉林玉米产量仅次于黑龙江，2015年占全国玉米产量的12.5%；玉米产量占粮食产量的比重仅次于内蒙古，占76.9%；吉林玉米产量及其占粮食产量的比重均为全国第二。目前吉林省玉米库存占全省粮食库存总量的比重高达94%，玉米库存对市场粮价的影响更应引起重视。
4.玉米加工企业同质竞争的问题开始显现，谨防由此引起的产能过剩问题应该摆上议事日程
自2016年下半年以来，玉米深加工企业的玉米原料成本大幅下降，加工利润达到近年来高点，导致企业新建、扩建产能意愿明显增强。许多地方也将玉米深加工企业特别是大企业大项目作为招商引资的重点。玉米深加工产能的扩大， 有利于消化玉米库存。但从现状和近期趋势来看，许多玉米加工企业仍是初级产品多、精深加工少；产业链条短，产品同质化强。如不注意推进玉米加工企业的创新能力建设，随着玉米加工甚至玉米深加工产能的继续扩大，由此引起的同质竞争问题可能进一步加重。借鉴历史经验，防范由此引起的潜在产能过剩问题，有利于促进玉米加工业的可持续发展，也是推进农业供给侧结构性改革中必须重视的现实问题。
结论与启示
基于前文分析，我们认为， 在看到推进农业供给侧结构性改革取得积极成效的同时， 对与此相关的难点和问题也要积极重视，努力促进其兴利除弊，或防患于未然。
1.借鉴玉米价格形成机制改革的经验教训，对稻谷、小麦价格形成机制改革应该坚持完善最低收购价制度的方向，不宜简单套用玉米“市场化收购+补贴”的做法。因为稻谷和小麦主要作为口粮，不像玉米主要作为饲料粮和工业用粮， 在维护粮食安全的过程中，稻谷和小麦的重要性明显大于玉米。简单套用玉米“市场化收购+补贴”的做法，有可能因市场价下跌过猛，导致农民区域性、群体性减收过大， 而严重挫伤农民生产经营积极性， 影响口粮综合生产能力的稳定和粮食安全。
2.要高度重视并有效区分粮食价格形成机制改革可能产生的短期影响和长期影响，采取有效的防范措施。如从取消玉米临储制度、实行“市场化收购+补贴”的影响来看，为防止粮食价格形成机制改革在短期内带来较重的区域性、群体性农民减收问题，在一定期限内要加大补贴政策的实施力度，或实行较大强度的农民收入补贴政策，借此调动主产区政府和农民支持改革的积极性。长期内，在推进粮食价格形成机制改革的过程中，要注意借鉴国际经验，加快开展农产品价格和收入保险的试点步伐；要结合支持新型农业经营主体，鼓励通过“保险+期货”、贷款保证保险等方式，帮助农民和新型农业经营主体更好地完善市场价格风险的防范机制。
3.要按照立足当前、着眼长远的原则和统筹兼顾、鼓励创新的方向，将促进玉米加工转化、过腹转化增值同鼓励玉米外运结合起来， 完善临储玉米泄库支持措施，为减轻玉米库存对市场粮价的潜在性和不确定性冲击提供有效机制。要把鼓励企业增强创新驱动能力作为支持玉米加工转化、过腹转化的重要措施，鼓励相关加工企业、养殖企业通过差异化竞争，提高质量、效益、竞争力和可持续发展能力。要加强对粮食加工业和畜牧业发展的统筹规划，避免用短期的高增长透支未来的发展潜能，埋下妨碍可持续发展的隐患。鉴于东北粮食外运在粮食收购期往往面临车皮紧张的瓶颈约束，在每年春节前后问题尤其严重，建议采取有效措施鼓励铁路部门在粮食收购期加强对粮食外运的运力支持。
4.要加强对农业生产性服务业发展的支持，帮助农户节本增效和降低风险。近年的实践证明，农机服务、金融服务、农产品品牌和市场营销服务等农业生产性服务业的发展，是推进农业供给侧结构性改革的重要途径，不仅有利于农户实现农业的节本增效，也有利于化解农业经营面临的自然风险和市场风险（详见前文）。农产品营销服务等发展，还有利于促进农产品供给和需求，特别是中高端市场需求更好地对接，促进农业无效供给向有效供给转化。农村土地流转服务平台作为农业生产性服务业的重要组成部分，对其建设和运转加强支持，有利于农村土地流转更好地实现供求匹配，帮助农户增加财产性收入。推进农业生产性服务业的发展，还有利于农村一二三产业融合发展，促进农业延伸产业链、打造供应链、提升价值链。
作者单位：国家发改委产业经济与技术经济研究所/中国农业大学经济管理学院