黄顺江 黄 伟
“后补贴时代”新能源汽车的发展策略
黄顺江 黄 伟
进入新世纪以来，随着我国经济持续快速增长，人们的收入水平显著提高，小汽车快速进入普通居民家庭。自2009年起，我国汽车产销量增长迅猛，连续8年位居世界第一，汽车工业已成为我国最重要的产业支柱之一。然而，汽车在给我国经济发展带来巨大动力并为人们的出行提供极大便利的同时，也对城市、环境及人身健康产生了强大冲击。尤其是不断加重的雾霾天气，持续攀升的石油资源消耗压力及对外依赖程度，都给汽车工业的发展蒙上了一层阴影。汽车工业要想有光明前景，就必须重新思考未来，寻找新的发展方向。经过世界各国长时间的探索和实践，这一新的发展方向越来越明朗，那就是新能源汽车。
汽车所产生的资源和环境问题，核心是消耗石油这一不可再生的化石能源造成的。只要不使用石油，汽车污染问题就不会存在，能源资源问题的压力也可以大大减轻。所以，要想从根本上解决汽车带来的资源和环境问题，就必须从能源结构上着眼，寻找可替代石油的新能源。只要更换了动力能源， 资源和环境问题就不再成为汽车发展的障碍。
经过各国科技界长期的研究和试验，目前比较可行的新能源动力方案，主要包括混合动力汽车、纯电动汽车、燃料电池汽车、氢动力汽车、燃气汽车、甲醇汽车和生物 乙醇汽车等。根据国情，我国的新能源汽车主推电动汽车，包括纯电动汽车、插电式混合动力汽车和燃料电池汽车等。
新能源汽车发展态势
早在“八五”计划时期，我国就着手研制新能源汽车。新世纪之初，随着汽车的普及和能源与环境问题的凸显，新能源汽车上升到国家战略，发展步伐显著加快。经过研发（2001-2008年）、示范（2009-2012年）和推广（2013年至今）三个阶段的持续努力，我国新能源汽车获得了长足发展，产业化进程逐步加快，产销量迅猛增长（表1）。2016年，在中央和地方高额财政补贴政策的激励下，我国新能源汽车产销量再创新高，分别达到51.7万辆和50.7万辆，比上年分别增长51.7%和53%（其中纯电动汽车销售40.9万辆，占新能源汽车总销售量的80%，增长65.1%），发展态势喜人。
经过20年左右的积极培育和大力推广，我国新能源汽车产业已初步建立起来了，且规模居世界第一位。2016年，我国新能源汽车市场份额提升到1.81%，累计推广100.4 万辆，占全球新能源汽车保有量的50%以上。新能源汽车产业链日趋完备，产业集群效应得以显现。2016年，动力电池配套量达到281.4 亿瓦时（占全球动力电池配套总量的62%以上），驱动电机和电机控制器配套量55.8万台。新能源汽车核心技术水平大幅度提升，基本达到国际先进水平。2016年，动力电池单体能量密度达到220瓦时/公斤， 价格下降到1.5元/瓦时，较2012年能量密度提高了1.7倍，价格降低了60%。宁德时代、精进电动等电池电机生产企业已成为全球知名供应商，比亚迪、吉利、北汽等整车企业进入全球新能源乘用车销量前10名。新能源客车技术水平世界领先，配套动力电池、电机、控制器等关键零部件完全实现国产化，并销往全球30多个国家，实现了产品、技术、标准和服务携同“走出去”。从总体上说，我国新能源汽车产业与国际先进水平基本上在同步发展（黄永和等，2017）。
新能源汽车发展中存在的问题及解决思路
（一）主要问题
虽然我国新能源汽车产业的发展态势是喜人的，就规模来说已处于世界领先地位，但发展中仍然存在着一些矛盾和问题，制约发展的因素还有很多。其中最突出的， 是市场内生动力不足（徐建伟等， 2016）。当前我国新能源汽车市场的兴旺局面，主要是靠国家财政补贴强力支撑起来的。如果补贴力度下降，看似火热的新能源汽车市场马上就要降温甚至一落千丈。自今年年初以来，由于购车者享受到的财政补贴数额有所减少（一方面是补贴力度自然退坡，另一方面是中央限制了地方财政补贴额度），市场活跃度明显下降，1-7月新能源汽车累积销售量25.1万辆，同比增长21.5%，低于预期目标。可以说，当前我国的新能源汽车市场在很大程度上是“虚火”，难以持久。考虑到现有的补贴政策到2020年就要终止，2020年之后的新能源汽车市场前景难料。
（二）原因分析
之所以我国的新能源汽车市场是“虚火”，原因就在于新能源汽车自身还存在很多缺陷，市场推广难度大。
一是续驶里程短。目前纯电动汽车的实际续驶里程通常在200公里上下（且多在100-200公里之间）。这样的行驶距离，对于大城市居民来说（ 目前新能源汽车市场恰恰主要集中在少数几个大城市），只能供人们上下班使用， 或在市区内及近郊区转转，不能出远门。然而，由于交通拥堵， 再加上停车困难，事实上在大城市里人们是很少开车上下班的。这样，大部分时间电动汽车是停放在家里的，成了摆设。
二是充电不便。由于续驶里程短，电动汽车的使用就高度依赖于充电设施。如果充电方便，随时随处都能够找到充电站以快速补充电力，在很大程度上就可以弥补电动汽车续驶里程短的缺陷。然而，目前各地的充电设施同样不给力（主要是充电站少，包括北京也是如此）。这样，大部分电动汽车用户只能在自己家里充电。但是，这对于那些居住在楼房高层的用户，就很不方便了。
三是性价比低。虽然新能源汽车制造成本在不断下降，但目前市场销售价格仍然偏高（加上政府补贴之后才大体上与燃油车持平）。由于电价相对便宜，使用电动汽车是有优势的。但是，公共充电站收费标准也普遍偏高（每度电通常在2 元上下，如果加上停车场收费则更高）。从经济合理性上看，购买和使用新能源汽车仍不划算（即使考虑到购车补贴）。
这些问题的存在，说明我国新能源汽车技术还不成熟，尤其是核心技术不过硬（其中最关键的是动力电池容量有限）。究其深层次原因，与推广应用新能源汽车的体制机制有关。总的来看，我国新能源汽车是一种自上而下的发展模式， 是粗放的，从而导致新能源汽车产业的粗放和虚弱。所以，要想使新能源汽车发展得更坚实、更稳健，就必须转变发展思路，创新发展模式。
（三）发展思路
应该说，在国家财税政策的强力支持下，我国新能源汽车的发展成效显著，产业化的技术基础初步奠定，产业链完整，产业规模居世界首位，在国际市场上开始有了一定的竞争力。但关键问题是，市场内生动力没有被激发出来，不具有可持续性。如果按照现在的路子走下去，国家财政补贴力度不仅不能退坡，还需要上坡，也就是进一步加大支持力度以加快新能源汽车市场化进程，因为越是临近规模化需要的资金越多。显然，国家财政是难以继续支撑下去的。
从技术进展态势来看，新能源汽车的大规模市场化大概还需要10年左右的时间。但在近3－5年， 是技术攻关的关键时期。在这一阶段，急需调动企业自身的力量去做研发拓市场，因为只有企业才看得清市场，找得准着力点，而且投资力度大，见效快。如果仅靠国家财政去投钱，就难以满足市场需求， 而且往往效益不佳。
那么，如何调动企业的积极性呢？事实上，企业的积极性不用政府去发愁。只要培育好市场，有钱可赚，自然就会有企业涌进来竞相投资推动发展。目前企业之所以在观望，根本原因是市场（核心是技术）还不成熟，赚不到钱（除非政府补贴）。
按照规划，国家的财政补贴政策还要持续3年（但在逐步退坡）。这3年正是切换动力机制——由政策（实际上是财政补贴）驱动转向市场驱动——的关键时期。也就是说，在今后3年内，要利用好国家财政补贴政策优势，在继续发挥好政策机制尽可能加快新能源汽车推广应用步伐的同时，还需要积极着手培育市场内生的动力机制，以期在2020年后承担起支撑新能源汽车产业持续发展的重任。
要想培育市场及其内生动力机制，就需要深入了解我国新能源汽车市场目前的行情，并立足市场制订出科学的发展策略。
发展策略：“农村包围城市”
应该认识到，经过20年左右的积极培育和大力扶持，我国新能源汽车技术得到了长足发展，产业化基础已初步奠定（欧阳明高， 2016）。虽然目前新能源汽车产业仍处于培育期，有赖于国家政策继续扶持，但已具备了一定的自我发展能力。现在需要下功夫的，就是去挖掘新能源汽车产业内在的发展潜力，引导其尽快走上自我发展的轨道。
那么，我国新能源汽车市场到底有没有潜力？如果有，潜力在哪里呢？
要想寻找新能源汽车的市场潜力，就必须摆脱自上而下的思维方式，自下而上地看问题。
长期以来，我国新能源汽车推广应用的重点是大城市（这正是自上而下发展模式的市场基础）。之所以如此，主要是我国汽车最先在大城市得到普及，并较早地出现了交通拥堵和空气污染问题，发展新能源汽车的迫切性最强烈。而且， 大城市财力厚实，也能够负担得起推广应用新能源汽车的巨大成本。然而，在大城市推广新能源汽车， 必然会遇到一个很大的难题，就是充电不便。充电不便的主要原因是停车难。大城市土地紧缺，人多拥挤，绝大部分居民都住在楼房里， 且多是高层楼房。这样，停车难就成为普遍性的问题。由于大部分人没有自己的停车位，就难以安装个人专用充电桩。这样，电动汽车用户必然要依赖于公共充电设施。然而，由于大城市建设密度高，在本已非常拥挤的建成区内再增加充电站是非常困难的。更困难的是，电动汽车充电时间长（即使快充也需要1个小时左右），周转速度慢，充电站需要非常大的空间，起码要比普通加油站大5-10倍，与一个大中型停车场的规模相当。显然，这在大城市市区是很难实现的。这样， 不要说新能源汽车的性能和价格如何，仅就充电这一难题，10年内是无法突破的（要想在大城市里解决充电难题，最根本的途径是期待充电技术进步——快充控制在10分钟乃至3-5分钟之内。然而，这对电池来说是一场技术革命，10年内恐难以突破）。也就是说，起码在10 年之内，新能源汽车在大城市里不会有多大市场。以大城市为重点推广应用新能源汽车的路子，难以走得通。
如果跳出大城市，就是另一番天地。近10多年来，随着普通电池技术的持续进步，其动力性和安全性显著提升，制造成本不断下降。尤其是传统的铅酸蓄电池，在我国使用时间长，性能已得到显著改进，市场应用规模持续扩大。这样，我国普通居民使用的低端交通工具（包括自行车、摩托车及三轮车等），基本上完成了动力结构的转换——电池和电机替代了燃油发动机。尤其是近年来备受社会各界关注的老年代步车，异军突起，几乎遍布城乡（大城市市区除外）。在老年代步车的基础上，已有大批企业进军低速电动汽车市场。据估计，目前我国低速电动汽车市场年销量售在120-150万辆之间，远超过中高速电动汽车。当然，低速电动汽车市场主要在中小城市和农村， 而不是大城市。
我国新能源汽车推广应用的实践证明，电动汽车的市场主要在中小城市和农村。首先，中小城市及农村公共交通发展滞后，人们的日常出行严重依赖于个人的交通工具（主要是小型交通工具，如自行车、摩托车等）。这就是说，小型交通工具在中小城市和农村几乎是人们日常生活的必需品，需求量大（由于居住环境不同，即使以后发展水平提高了，中小城市和农村居民的日常出行依然会主要使用私人小型交通工具）。其次，中小城市和农村居民日常出行的活动范围不大，目前电动车的动力和行驶距离足以满足其使用需求。再次，中小城市和农村土地相对宽广，人们的居住空间较大，不太拥挤，绝大部分用户都能够在自己家里给电动车充电（即使住楼房，也多是低层楼房，比较容易解决充电问题），不依赖于公共充电设施。也就是说， 目前在中小城市和农村使用电动车几乎没有什么困难。最后，也是最重要的，是电动车价格便宜（目前微型低速电动汽车市场售价通常在2-3万元之间），使用成本也低， 而且简单、轻便、安静、清洁、实用，适用人群比较广泛。所以，在中小城市和农村（包括大城市郊区），电动车很受老百姓的欢迎， 普及得很快，而且基本上完成了对传统的自行车、摩托车及三轮车的替代，目前正在向电动汽车方向升级（老年代步车是第一步）。
事实上，近年来的新能源汽车市场，已表现出重心下移的趋势。2016年，在我国纯电动汽车销售总量中，县乡市场比例达到13.3%，比上年提升了近10个百分点；相反， 在大城市销售的纯电动汽车比例却下降了近10个百分点（表2）。低速电动汽车市场的热络，已引起很多主力汽车生产企业的关注，长安、吉利、众泰、江淮、北汽、上汽等陆续推出了微型或小型电动汽车。由于这些车企的生产规模大，成本有所控制，再加上有财政补贴，其产品就具有较强的竞争力，从而得以在低端市场上攻城略地。今年1-7 月，北汽微型纯电动汽车EC180市场销量超过2.6万辆（单车售价5万元左右），占北汽新能源汽车同期总销量的72%。今年8月，我国电动汽车领军企业比亚迪也宣布，准备于2019年推出多款微型和小型纯电动汽车，重点投放三、四线城市。这样，低速电动汽车市场正在成为新能源汽车企业争夺的战略要地。
我国仍是一个发展中国家和城镇化还处于初级水平及城乡二元结构继续存在的国情，就决定了新能源汽车推广应用的路线应不同于发达国家。电动汽车的特性和技术水平，基本上适应于我国中小城市和农村环境，市场潜力很大。借助于这一难得的市场机遇及良好的发展势头，从低端电动汽车做起，首先打开中小城市和农村市场，我国电动汽车的推广应用及对传统燃油汽车的替代工作，就找到了突破口。待低端电动汽车在中小城市和农村市场得到发展壮大、技术力量有了充分积累之后，就可以逐步升级到中端电动汽车，并继而冲击高端电动汽车。而高端电动汽车的市场重心，自然就转移到大城市（表3）。这样，就完成了农村包围城市的发展路径（郭孔辉，2012）。
政策建议
新能源汽车不仅是缓解能源危机、治理大气污染及应对全球气候变化的重要手段，同时也是汽车工业的一场革命，因而受到世界各国的高度重视，竞争日趋激烈。我国作为一个新兴的汽车工业大国，新能源汽车不仅是汽车工业转型升级和制造强国战略的重要途径，也是新的经济增长点，意义重大。
未来3-5年，正是新能源汽车发展的关键阶段，仍需要攻坚克难，爬坡过坎。当前最紧迫的一项工作，就是抓紧研究设计新的政策体系，着力培育市场化的动力机制，以接续即将退出的靠补贴驱动的动力机制。为此，必须利用好当前低端（速）电动汽车良好的发展态势，走农村包围城市的道路，重点耕耘中小城市和农村市场（尤其是东部三大城镇密集地区的小城镇和农村，以及中东部平原或平川地区各大城市郊区，应为首选），推动新能源汽车产业发展壮大。
第一，承认低速电动汽车的合法地位。长期以来，国家对低速电动汽车持压制态势，不承认其合法性，也不准其进入主流市场，唯有地方政府从发展经济和便民利民的角度默许其存在，因而其发展是受到很大限制的，同时也带来无序发展及安全隐患。为了推动电动汽车产业的发展，应本着务实的态度， 尽快承认低端电动汽车的合法性， 并将其引导到规范有序的发展轨道上来。
第二， 构建全国统一的新能源汽车市场。打破地方保护， 拆除行政壁垒， 构建全国统一的大市场， 对于“ 后补贴时代” 新能源汽车的发展是十分重要的。为此， 应制订全国统一的新能源汽车推广政策， 并清理地方各种各样的限制和障碍，为新能源汽车的大规模推广和应用创造一个自由的市场（包括低速电动车市场）。
第三，加大财政补贴退坡力度。为激发新能源汽车发展的市场力量，现在的补贴政策执行到2020 年必须终止。为减轻2020年后头一两年因突然取消补贴给企业带来的阵痛及对市场产生的冲击， 建议自2018年起取消地方财政对购买新能源汽车的补贴（可将该经费用于支持当地的充电基础设施建设及充电费用补贴等），并将新能源汽车车辆购置税自2018 年起继续免征5年（执行到2022年底）。同时，为提升新能源汽车相对于燃油汽车的市场竞争力， 建议在2020年之后不再出台针对购买小排量燃油汽车的税收优惠政策，以形成支持新能源汽车发展的市场环境。
第四，研究汽车积分管理办法。2020年之后在没有财政补贴的形势下，为了增强企业发展新能源汽车的动力，现在应着手研究双积分政策（一是设定汽车厂商总销量中新能源汽车的销量比例，二是根据汽车油耗和排放指标对不同车型设置不同的分值，积分不达标的企业就需要购买达标企业的富余积分），以便让燃油车企业向新能源车企业提供交叉补偿。
第五，为便于管理，电动汽车的运行速度，建议按三个区间进行设置。
当然，培育新的动力机制， 并不能放松或放弃现有的政策机制。尤其是在近3年内，我国新能源汽车发展的主力仍然是现行的政策机制。所以，必须坚持两条腿走路的方针，既要用好现有的补贴政策，使其发挥出更大的效能（重在加强技术创新，尽快突破蓄电池技术瓶颈，大力提升能量密度和安全性能，切实降低制造成本），又要抓紧推出新的政策，以期有效利用中小城市和农村市场上孕育出来的市场潜力，从低速电动汽车入手，推动电动汽车产业发展壮大。只要中小城市和农村的市场潜力发挥得好，到2021年中低速电动汽车就可以成为主流，从而支持起我国新能源汽车产业的发展，避免由于财政补贴政策全部退出造成市场塌陷（最危险的时段是在2021-2022年）。
需要指出的是，依托中小城市和农村市场，培育出推动新能源汽车产业持续发展的市场化的动力机制，是一项重大战略，也是一件头等大事，其着眼点就是要重视并扶持低速电动汽车的发展（当然前提是要为其正名）。最近网上披露的国标《四轮低速电动车技术条件》（草案），规定的标准过高，不符合中小城市和农村市场行情。事实上，包括2015年工信部等五部委向国务院上报的《关于低速电动车管理有关问题的请示》中提出的“升级一批、规范一批、淘汰一批”的工作思路，都是自上而下的思维模式的体现，需要转变认识了。否则，只能丧失推动电动汽车自我成长的机会。正如中国电动汽车百人会理事长陈清泰所言：“低速电动车发展不是小事，两种选择，两种结果”。希望有关部门认真对待低速电动汽车，以使其对我国新能源汽车产业发展产生更加积极的正能量。
（参考文献略）
作者单位：中国社会科学院城市发展与环境研究所/濮阳职业技术学院