赵晋平
在十九大上，习近平总书记代表十八届中央委员会向大会作报告时提出了“推动形成全面开放新格局”和“推动构建人类命运共同体”的战略目标。并强调指出， “中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”。这表明中国将会毫不动摇地继续坚持对外开放的基本国策，中国和世界的关系也将进入更加紧密的“命运共同体”建设新阶段。
五年来的开放成就
要谋划未来对外开放方面的发展大计，首先就是要对过去五年所取得的重大成就和经验进行总结。十八大报告提出“完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系”，十八届三中全会提出“构建开放型经济新体制”，而十九大报告提出“推动形成全面开放新格局”，这就将对外开放的广度和深度提高到了一个更高的层次。
十八大以来的五年中，从外部环境来看，伴随着全球经济进入深度调整期，我们遭遇了许多严峻挑战和困难，在这一背景下，“开放型新经济新体制逐步健全，对外贸易、对外投资、外汇储备稳居世界前列”，中国的对外开放取得了巨大成就，为这五年中国的改革和发展增添了许多新亮点。
十八届三中全会《决定》对构建开放型经济新体制提出了包括放宽投资准入、加快自由贸易区建设和扩大内陆沿边开放三个方面的具体要求。在过去几年中，中国在落实这些任务要求方面取得了积极进展。
第一，放宽投资准入。改革目标是推进高水平跨境投资管理制度建设。在利用外资方面，过去五年，启动了“准入前国民待遇+负面清单”管理模式的外资准入管理制度改革，首先在上海自由贸易试验区试点基础上，将成功经验在更大范围内复制推广。从2016年10月起，经人大修法，凡未列入特别管理措施（负面清单）领域的外商投资由审批制改为备案制；负面清单也明显缩短，不但扩大了开放领域，而且极大便利了包括港澳台企业在内的外商投资企业注册登记。在对外投资领域，过去五年是我国对外投资进展非常迅速的五年，年均增长速度在两位数以上，而且在这五年中我国还首次实现了对外投资规模超过对内投资。这与加强对外投资管理制度改革和鼓励具备条件企业“走出去”的政策举措不断推出有着直接的关系。另外，通过上海自由贸易试验区等地区的先行先试，形成了关于政府职能调整、投资管理制度改革、贸易发展方式转变、金融开放创新和法治环境建设的成功经验，并不断在更大范围内复制和推广，为推动全国范围内开放型经济新体制建设发挥了引领和示范作用。这五年，中国还启动了中美、中欧等投资协定谈判，在推进双边和区域投资自由化便利化合作领域进行了积极探索。
第二，加快自由贸易区建设。目标是构建面向全球的高标准自由贸易区网络。过去五年中，包括中韩、中澳、中新等在内的双边自贸协定已成功结束谈判并正式生效，这为中国和重要伙伴国之间更深度的经贸合作提供了重要的制度性保障。同时，在此基础上，我国还在积极参与更大范围的贸易合作，力促区域全面经济伙伴协定（RCEP）、中日韩自贸协定等区域多边进程启动谈判。
第三，扩大内陆沿边地区开放。目标是构建全方位对外开放格局。从国内来看，沿海以及中西部地区的对外开放都在进一步深化。同时，长江经济带建设、京津冀协同发展等战略也促进了区域开放型经济的协同发展。更为重要的是， 这五年中，中国提出了“一带一路”倡议，并在共建“一带一路” 方面取得了重大进展。“ 一带一路”已经成为在国际国内具有广泛共识的发展与合作框架，并在带动国内经济社会发展和促进各国间政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通方面取得了显著成效。
对外开放的新理念
过去五年，按照十八大和十八届三中全会《决定》的要求，中国的对外开放取得了重大进展。但是，我们必须看到，中国目前的对外开放水平和适应错综复杂外部环境变化、推进中国社会主义现代化建设的要求相比，还存在较大差距；一些关键领域对外开放进入深水区、具有很大难度、亟待取得新突破。因此，落实“推动形成全面开放新格局”的新要求，关键在“全面”，难在“新格局”，要在最具难度的关键领域取得新突破。这意味着中国未来的对外开放将是全面、高水平和深层次的开放。
首先，这是国内发展大局的需要，中国需要进一步推进对外开放，报告提出了对外开放的核心理念，即“开放带来进步，封闭带来落后”。新中国过去60多年的历史经验告诉我们一个朴素的道理，大开放、大发展；小开放、小发展； 不开放，不发展。要以开放促进国内发展、倒逼国内改革。
其次，从国际比较的角度来看，虽然我国已经初步建立了开放型经济体的基本框架，但和发达国家、包括一些发展中国家相比，准入开放和营商环境还存在很大差距，高端服务业、一般制造业和要素、资本市场等一些关键领域的开放尚未取得实质性突破，对提升这些领域的国际竞争力和供给能力带来较多制约。我们需要抓住构建开放型经济新体制建设的关键环节，进一步推动“一带一路”合作，提高贸易便利化程度，放宽外商投资准入，改善外商投资环境，充分发挥自由贸易试验区开放试验和辐射带动的双重功能，加快区域全面经济伙伴关系谈判进程以维持区域经济合作的势头，完善对外开放的管理体制和协调机制，为引领经济新常态和促进经济转型升级做出贡献。
推进开放的七大任务
十九大报告提出了七个方面的具体任务。
一是将继续推进“一带一路” 建设。“一带一路”建设是统领我国对外开放的新理念、新模式、新框架、新任务的集中体现，内容丰富，内涵深刻。在鼓励中国企业“走出去”的过程中，需要通过共商共建共享的原则来加强彼此间的合作，以达到互利共赢的效果。同时，随着全球对于创新作用认识的逐步深化，提出加强创新能力开放合作，也是此次报告的亮点所在， 这有利于促进我国的开放式创新并通过加强国际合作、整合内外要素资源提升创新能力。此外，在推进“一带一路”建设的过程中，我国正在逐步形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，而这也是“新”格局的具体体现。
二是要培育贸易新业态新模式，推进贸易强国建设。我国已成为全球最大的货物贸易国家，未来仍需通过提升技术水平、品牌优势等推动我国产业向全球价值链的中高端移动。我国的贸易发展方式也需进一步转型，加快提升服务贸易在全球的地位和国际竞争力也是一个重点任务。
三是要实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策。过去五年， 我国的投资管理制度改革取得了明显进展，实行了“准入前国民待遇+负面清单”的管理模式，未来在此方面的改革力度应该还会继续加大，随着这一准入制度的建立，提升开放水平的关键是进一步缩短负面清单，程序也应进一步简化，以达到更高水平的开放。加快自由贸易区建设、推进与主要国家的投资协定谈判，是中国推动双边和区域贸易投资自由化的重要政策选择， 今后要进一步加大推进力度，取得更多实质性成果。
四是逐步建立各类企业公平竞争的市场环境。报告中强调，境内注册的企业，都要一视同仁、平等对待。我们应该认识到，高开放水平的外资政策就是没有外资政策。要营造一个公平竞争的市场环境， 逐步构建内外资企业统一适用的制度和政策体系，而这也是高水平投资自由化的要求所在。
五是要优化区域开放布局，加大西部开放力度。进一步改变东重西轻的开放布局，是我国未来的一项重要任务。而“一带一路”倡议的持续推进为外资企业进入中西部地区带来了便利。
六是要赋予自由贸易试验区更大的改革自主权，探索建设自由贸易港。开放的制度性创新和区域开放布局的优化改革也要很好借鉴我国长期积累形成的经验，首先通过局部地区开展先行先试，进而在更大范围内复制推广。十九大报告的新要求，对于进一步深化自贸试验区开放创新改革，加大压力测试力度，按照国际最高水平贸易投资自由化标准构建开放型经济体制，在新时代现代化经济体系建设中更好发挥示范和引领作用，具有重要意义。
七是要继续推进对外投资。过去五年，我国在对外投资领域取得了明显进展，未来还应进一步创新方式，促进国际产能合作，形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络，加快培育国际经济合作和竞争新优势。企业“走出去”不仅对中国企业自身的提升和发展具有重要意义，也将带动投资目的地国家的经济和就业增长，有利于形成互利共赢的国际合作基础。
值得关注的三个问题
在十九大报告的开放新思路中，有几个值得特别关注的新提法。
一是“形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。中国拥有1.8万公里的海岸线，海洋经济是我国扩大对外开放和国际经济往来的重要平台和载体，利用海洋向东开放在带动中国经济、尤其是东部地区经济快速发展方面起到了举足轻重的作用。另一方面，中国还拥有2.2万公里的陆地边界线，我们和14个国家陆地相连，通过陆地的国际大通道，也是我国西部地区对外开放一个重要地缘优势。中国在“一带一路”框架下积极推进的六大经济走廊建设，已经取得了初步成效，这些走廊多数会对建立我国中西部与国际市场直接相连的国际大通道创造十分有利的条件。这将把中西部地区推向对外开放的前沿，明显提升中西部地区的开放和发展水平，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。
二是“赋予自由贸易试验区更大的改革自主权”。自贸试验区总体方案，一般是按照加快政府职能转变、投资管理制度改革、推进贸易发展方式和监管方式转变、深化金融领域的开放创新、完善法制领域的制度保障五个方面来设计的。自贸试验区先行先试实际上是市场化改革和开放的压力测试，是按照国际高水平开放标准在试验区内进行先行先试，取得成功经验后在更大范围内复制和推广。先行先试的内容由国家主导进行顶层设计，组织实施必须有中央部委职能部门的支持和参与。这种模式也遇到了一些问题，如试验区执行的政策和行业管理规定的冲突等。所以，上海在三年试验期结束之后，提出了一些新的改革目标。在今年上半年公布的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，已经大大提升了压力测试的水平。这个深化版的方案已赋予了地方政府更多的自主权。
三是“ 探索建设自由贸易港”。这是一个新的提法。所谓自由贸易港是指设在国家与地区境内、海关管理关卡之外的，允许境外货物、资金自由进出的港口区。对进出港区的全部或大部分货物免征关税，并且准许在自由港内，开展货物自由储存、展览、拆散、改装、重新包装、整理、加工和制造等业务活动。目前排名世界集装箱港口中转量第一、第二位的新加坡港、中国的香港地区均实施自由港政策，吸引大量集装箱前去中转，奠定其世界集装箱中心枢纽的地位。
目前中国内地还没有自由贸易港，而只有保税港。保税港区更多的是作为航运中心的配套政策实施，只有经过国家认定具备国际航运中心资质的沿海城市才可以申请并获得批准，目前在上海、天津和大连有三个保税港区。未来，自由贸易港既可能在现有的11个自贸区试点地产生，也可能在自贸试验区以外的区域产生，甚至可以在具备陆地港、航空港条件的内陆地区产生。
五个方面的经济外交政策
推动形成全面开放新格局， 是中国自身发展的需要，也将为许多国家提供分享中国发展红利的机遇。要真正实现这一互利共赢格局，良好的国际发展环境至关重要。习近平总书记在十九大报告中提出“构建人类命运共同体”，这是中国特色社会主义新时代对外关系的新理念，也是实现对外开放战略目标的重要保障。为落实这一理念，习近平总书记对我国新时期的外交工作提出了新要求，其中的经济外交政策主要有以下几个方面。
一是要“坚持对外开放的基本国策，继续推进‘一带一路’建设”。“一带一路”倡导的是“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的“丝路精神”，事实上已经超出了区域合作的范畴，是我国参与和引领全球国际竞争与合作、促进世界经济包容型发展政策的集中体现，具有全球性意义。从这一点也可以看出，对外开放本身也是中国参与人类命运共同体建设的重要组成部分。
二是“加大对发展中国家特别是最不发达国家援助力度，促进缩小南北发展差距”。作为世界第二大经济体，许多国家以及国际组织都希望中国在解决全球性问题上能够发挥更加重要的作用。中国也将为此作出更多努力。
三是要“支持多边贸易体制， 促进自由贸易区建设，推动建设开放型世界经济”。中国将在维护世贸组织权威性，参与全球贸易投资自由化进程，推动对外自贸区和投资协定谈判方面做出进一步的努力，并与其他区域成员紧密合作， 共同推进RCEP和亚太自贸区进程。
四是要“秉持共商共建共享的全球治理观”。要倡导国际关系民主化，坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等，支持联合国发挥积极作用，支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权。
五是要“继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设”。我们要在在参与国际合作和全球治理改革中不断贡献中国智慧和力量。
作者为国务院发展研究中心对外经济研究部部长、研究员