国家公园的天是法治的天,国家公园的矿要永久地“旷” ——解读《国家公园总体方案》之二

0



苏杨,环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员,《管理世界》杂志社副总编辑。主要专注于人口、资源、环境政策的研究。

《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》) 发布后,国家公园与自然保护区的关系已趋明晰:“改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制……逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系……构建以国家公园为代表的自然保护地体系”,十九大报告中更提升为“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”,这就使自然保护区在发展中能够对标:体制、标准要向国家公园看齐。而且,这种看齐在2017 年有了案例:祁连山国家级自然保护区的问题,要靠祁连山国家公园体制试点区来统筹解决。的确,这反映了面上问题的一种解决方案: 对自然保护地尤其自然保护区来说,加强保护是这些年来的主题, 保护成果也相对是喜人的,这在2016年自然保护区事业60年的报告中可以反映出来。但瑕瑜互见的是,保护区的问题也真不少,尤其如果按照《自然保护区条例》(以下简称《条例》)的严格要求来看(在2017年的修订中仍保持了“……核心区,禁止任何单位和个人进入”的要求)。只是,这些问题多半被大事化小、小事化了了, 保护区外表看上去还是光鲜的,直到祁连山事件后被揭开了盖子。盖子掀开后,发现保护区里最多的就是坑——矿坑。要实现《总体方案》的初衷、落实十九大报告中的要求,必须探“矿”:探明国家公园体制试点区的面积主体——自然保护区——的矿业开发问题。

最恶劣的情况就是采矿, 但保护区大多旷了“矿”课

《自然保护区条例》列出了十项禁止行为(第二十六条,砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动,可以简称“十项全不能”), 几乎把自然保护区要搞成禁区。这么严厉的《条例》已经施行23年了,一般人想着自然保护区即便有历史遗留问题也成为历史了。但大多地处深山老林、大多在公众视线之外的自然保护区并非如此:尽管中国的自然保护成就卓著、美丽中国已经有模有样,但美女脸上的雀斑仍不少。在中央环保督察中发现的一目了然的破坏,大多是采矿所致。全国的面上情况可从2016年底环境保护部公布的国家级自然保护区人类活动遥感监测情况中看出: 在20132015年期间,共有297个国家级自然保护区新增(包括范围扩大)人类活动3780处,新增面积2339平方千米,其中对生态保护影响较大的有采石场104处、工矿用地318处、能源设施335处,特别是核心区和缓冲区新增活动1466处,其中采石场、工矿用地、能源设施等开发建设活动320处,经实地核查的86处国家级自然保护区存在采石、工矿等违法违规活动580余处。其中甚者,如宁夏贺兰山国家自然保护区核心区和缓冲区内,竟有35处采矿点。从生态保护的要求看,保护区并非需要管成禁区,许多原住民以适当方式和强度开展的生产活动还有利于保护(具体可参见《为何和如何让国家公园实行更严格保护》一文,载于《中国发展观察》2017年第1期)。但与其他生产生活活动不同,采矿对保护区所在地方政府来说则是饮鸩止渴,是典型的卖血换馒头。 数以百计的保护区均有累累伤口,就连一些保护区的模范也有这样的现象(例如,督查中发现陕西省在朱鹮等自然保护区内批准并延续探矿采矿证违法开山采石,对保护区的野生动植物及生态系统产生严重破坏,无法恢复), 甚至作为国家公园建设标兵的三江源国家公园内也能找到“矿伤” (客观地说,三江源的伤疤不多且已开始自愈。但生态建设的模范也难免,只能说明这样的破坏,动机是普遍的、成因是制度性的)。面上来看,自然保护区在矿业管理上,旷了“矿”课。

从划定保护区的过程来看, “矿”课不好补,从产权开始就有好多糊涂账:国家建立自然保护区时长期执行“早划多划、先划后建”方针,多数自然保护区在计划设立时未征求拟纳入自然保护区范围内所有土地林地权利人、企业农田等生产生活设施权利人以及村镇居民的同意,未通过补偿、置换、征用等措施与原来的权利人达成协议,《条例》也未对解决这些历史遗留问题进行明确规定,使得自然保护区的权利人身份、主管部门的权责、权利受损如何维权等问题大多无明确法定结论,保护区管理机构因此难以实现“两个统一行使”(自然资源资产管理和国土空间用途管制),何况还有保护区的多头管理作祟。历史遗留问题、自然资源资产产权不清、多头管理, 综合导致的结果就是自然保护区在管理上比较松散,大体呈现“你随意划、我随便管”的局面,相关政府部门在自然保护区内违法批准探矿、采矿权的情况仍是常态,自然保护区内的违法开矿问题因此就成了旷日持久的问题。

尽管有历史原因:早划多划、先划后建,划的时候不慎重、不科学,管的时候就难免不守规、不精确。现在亡“官”补牢,多个省前期旷课,后期补课。从已经发布的文件来看,有13个省已在补课。只是,这课真能补上吗?

平心而论,出现全国补课这种情况,不仅有历史遗留问题和制度缺陷,也与发展阶段密切相关。搞生态文明建设的标兵浙江省的自然保护区近些年就极少出现这样的情况,但还只能简单粗暴地“靠山吃山”的中西部地区,不让砍木头后想法挖石头在很多地方既是官意也是民意——“卖血换馒头”可能还是某个小范围内的社会共识。而且,说起来,“禁区法”《条例》也的确留了漏洞:“十项全不能” 的后面一句就是“但是,法律、行政法规另有规定的除外”。有的地方就利用这一条做起了文章,如甘肃省2013年就颁布了这样的行政法规——《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》,十项只剩了“狩猎、垦荒、烧荒”三项,开矿就因此被法规“开放”了。而且,祁连山保护区被多次要求整改后仍然在违法开发,这说明“共抓大开发、不搞大保护”是多么的顽固!放眼全球,这方面的开发冲动,其实是人类的本性,世间概莫能外,何况矿业的特点即挖石就能成金,共搞大开发比共抓大保护好像更有群众基础。即便美国这个国家公园历史最悠久、发展基础最好的地方,在最知名的黄石国家公园周边,都屡次为矿生事(国家公园内早就禁止开矿了,连“业余”探矿都被禁止了,参见美国联邦法典第36部第一章第二款第一条“禁止在国家公园里采摘,捡拾和移动搬运任何东西。禁止在国家公园内使用金属和矿物探测器”)。

1990年代初,在距黄石国家公园东北角约5公里处,Crown Butte 公司租下了私人土地上的金矿开采权。采矿范围在私有土地上,但是85%的配套工程建在农业部林务局管理的联邦土地上,Crown Butte公司向州政府和联邦政府申请了采矿许可。按照公司的开发方案,准备地下开采,每天采1800吨矿石,年产50万吨矿石量,配套建一个选厂(不使用氰化物)、一个尾矿库、一个废石场、一座变电站、一个办公区。说起来,这是一个基本符合清洁生产要求的矿业开发方案,比祁连山的情况好多了。但反对者之多出乎Crown Butte公司意料:矿山开发会影响这个区域的资源环境和野生动物,可能对黄石国家公园造成关联影响。尽管该公司做了环评方案,将采取先进技术把产生的废物堆存在108英亩(约655.59亩) 的尾矿库里,但反对的人认为,如果遇到地震、雪崩等灾害事件,尾矿库也靠不住。1995年,联合国世界遗产保护委员会以此为主要理由,把黄石国家公园列入“濒危目录”。时任总统克林顿明确表态, 不支持该项目。内政部随后采取行动,宣布撤回该矿周边77平方公里的联邦土地,2年内暂停接受新的矿业权申请。参众两院提出议案, 要求永久撤回周边的联邦土地。美国全国矿业协会站出来反对:这些举动没必要,是不明智的。无论是反对者还是支持者,都给负责审批采矿许可证的地方政府带来很大压力,发布环评报告和许可审批结果的时间一再延期。Crown Butte公司看到社会反对的力量一天天增强, 政府的许可证批复时间一拖再拖, 只得和政府坐到谈判桌上。双方最终在提出申请5年多后达成了协议: ①企业放弃项目实施,撤回申请; ②政府置换一块价值6500万美元的联邦土地给公司作为补偿;③企业把申请范围内私人土地买断,交给联邦政府,作为联邦土地;④企业设立托管账户,注入2200万美元, 负责治理恢复前人采矿造成的破坏和污染。协议签署时,时任美国总统克林顿亲自出席并发表讲话,赞扬这是美国成功应对资源开发和环境保护的博弈,实现双赢的伟大时刻,为解决类似矛盾树立了样板。但这个样板对矿业公司的震慑只有20年,2015年,Lucky Minerals的公司(总部在加拿大)在黄石国家公园北门外的私人土地上探矿(美国的土地所有人拥有地下的矿产资源,公司只要和土地所有人签了协议,就有了勘查的权利,但并不意味着可以开始打钻施工。因为打钻会影响环境,按照州法律规定,必须取得蒙大拿州环保局的勘查许可)。该公司向州环保局提出申请,准备用两年时间在勘查区内,平整出23个机台,打46个孔。因为过去的勘查活动已经修了路, 新占用土地并不多,大约临时占用土地不到30亩(机台、堆场、道路等)。这一按中国西部自然保护区既有矿业开发标准并不“过分”的开发计划激起当地环保组织的强烈反对,他们还动员当地居民共同阻止这个项目。矿业公司认为,勘查是公司的权利且勘查阶段不会对环境造成真正影响,因此要求政府尽快批准申请。幸好,已越过“卖血换馒头”阶段的政治家们也表示反对。201610月,蒙大拿州议员布恩·特斯特给联邦政府的农业部、内政部(下辖林业局、土地管理局等,国家公园管理局也是其下辖单位)的领导写信。信中说:矿业在历史上和现在都是蒙大拿州的重要产业,但在黄石公园附近不合适。他准备在国会提出议案,把黄石公园北大门周边约120平方公里的联邦土地永久性地禁止用于矿业用途。其后,蒙大拿州环保局发布了该勘查项目环境影响评价的初步结果, 公示80天,其间反对该项目的社会共识声势越来越大。最终,201611月,内政部、农业部宣布将采取行动,两年内禁止在黄石国家公园北大门周边约120平方公里申请新的矿业权。同时,启动矿业开发环境影响评价,以决定是否将暂停延长到20年(行政命令允许的最长年限),防止矿业活动进一步扩大到联邦土地,影响黄石国家公园的周边环境。这个举措真正落实了黄石国家公园北大门上的这句话(“为了人民的利益和快乐”,参见图1),也可算是美国版的“权为民所用”。

 

美国黄石国家公园周边屡次为矿生事又屡次被息事宁人的例子说明,牟利的动机是普遍的、永恒的, 并非所有发达国家都对自然保护地有这么高的工矿敏感度,在离加拿大班芙国家公园只有20公里的CANMORE镇,一样可以看到大规模的开山现场和水泥厂(图2),但周边就是周边,6000多平方公里的班芙国家公园范围内,无一处采矿点。中国目前的问题是,能把自然保护区内的“矿”课补上就已是巨大进步。

国家公园体制是补好“矿课”的制度基础

从划定保护区的过程、保护区目前的管理体制和发达国家的经验都可以看出,保护区的“矿课”不好补,不通过全面的制度建设把短板补上,光唱高调、喊口号,还会继续有地方官阳奉阴违、欺上瞒下的情况,毕竟“吃饱了不饿”是真理中的宪法。正因为此,《总体方案》理性了许多,只是在“健全严格保护管理制度”中也明确“建立已设矿业权逐步退出机制”。有关部门给出的说法是:需要以多部门联合开展自然保护区内矿产资源开发情况调查工作为基础,从通过规划统筹安排自然保护区内矿业权有序退出、研究完善矿业权退出分类补偿机制、做好矿业权退出后的生态恢复治理等方面入手,逐步解决自然保护区内矿业权退出问题。这就说明,相关要求不是简单退矿,而是科学退矿(生态系统评估、生态恢复过程观察、公众监督和参与)并形成善后机制(资金机制、战略储备矿的权属和后期审批程序、资源监测),即要想退矿首先算账。

算账的政策提法是这样的:要求退出自然保护区的矿业权(前提是通过合法审批手续拿到的,实际上这个合法也只是符合了国土资源的某些法规,相对《条例》的要求肯定也是违法的),矿业权人可依据《中华人民共和国行政许可法》的有关规定提出补偿申请,申请货币补偿的,矿业权人应对矿山剩余资源储量向管理机关进行报备,有关机构对矿业权价值的评估结果应作为补偿标准的依据之一,综合考察矿业权人义务履行情况,确定补偿金额。矿业权退出补偿资金应列入政府预算或相关专项资金中。这样就能把账算清吗?因为有历史遗留问题,有自然资源资产产权不清问题,有多头管理问题,算账的结果,常常还是一笔糊涂账,不仅开矿企业可以凭“局部合法”手续质疑乃至起诉政府相关部门,许多自然保护区内社区的居民(不少人也将采矿当作了饭碗)也会要求高额的补偿。即便这个账算清了,若没有给当地形成替代产业,保护区内及周边社区居民还是会打靠山吃山的各种主意。黄石国家公园周边强烈反对矿业开发的社会共识,在相当程度上与当地已经形成了绿水青山转化为金山银山的各种高附加值、可持续且主要惠及社区的替代产业有关(仅旅游业就为黄石国家公园周边提供了超过7000个就业岗位和10亿美元的相关收入)。

所以,目前的办法还只是“大棒加点胡萝卜”,用强制退出、综合治理、适当补偿的办法来搞考前突击式的补课,以在国家下次“大考”前能及格。例如,引发轩然大波的甘肃省于20176月印发《甘肃省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》,方案指出认真落实自然保护区管理有关法律法规和规章制度,对自然保护区内已设置的商业探采矿权,限期退出;对自然保护区设立之前已存在的合法探采矿权,以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探采矿权,分类提出差别化的补偿和退出方案,并组织实施;对不符合自然保护区相关管理规定但在设立前已合法存在的其他历史遗留问题,制定方案,分步推动解决。20177月,国土资源部发布了《自然保护区内矿业权清理工作方案》,详细规定了清理办法。要求201712月底完成清理,并向国土资源部报送保护区内矿业权清理工作的总结报告。禁止社会资本进入自然保护区探矿,保护区内探明的矿产只能作为国家战略储备资源。对未按期退出的工矿企业,各相关部门要将有关信息在信用信息共享平台上公布,在土地供应、资金支持、税收管理、生产许可、安全许可、债券发行、融资授信、政府采购、公共工程建设项目投标等方面依法实施联合惩戒和信用约束。

这样办法的补课,显然基础是不扎实的,且还存在多个保护地管理机构之间自行其政、多种权属关系交织的局面。这样,退矿还需要以自然资源资产确权、管理机构统一且权责相当等为基础,还需要财政资金保障,这些,正是《总体方案》中提出的“权、钱”相关制度问题解决方案(参见“事权统一、责权相当,中央出钱、指导有方——解读《建立国家公园体制总体方案》之一,载于《中国发展观察》2017年第19-20期合刊)。所以,靠中央支持、指导甚至督办的国家公园体制,也许才能补好“矿课”。但从实践来说,事关全面的国家公园体制,也不一定能全面补好“矿”课,因为黄石国家公园的案例已经说明了,“挖石成金”的矿业对人的诱惑太大。绿色发展、法制保障才能形成共抓大保护的生命共同体

早就有这样的说法,保护区“浑身是宝”,遭遇开矿厄运不幸的保护区只是“怀璧其罪”,但没有中央政府的管制和支持、地方政府和社区的自发保护,就总有各式各样的图谋不轨、见利忘义。按照《总体方案》,国家公园有最严格保护的说法,还有责权利相当的国家公园的管法。但这样就能管住各种不当牟利冲动吗?国家公园管理机构毕竟人数有限,如果陷入能力有限但全面奔小康的信心无限的开矿人民群众战争的汪洋大海中,还是防不胜防。

就操作性而言,国家公园体制的特点是:先形成利益共同体,才能形成生命共同体。

说到利益,无外乎要钱和挣钱两种方式。在要钱方面,2017年后的各项规定给出了机遇:如内蒙古自治区每年从资源税和本级分成的矿业权收益中按一定比例提取资金并纳入预算,作为自然保护区内工矿企业补偿退出的补助资金。有条件的盟市可根据经济社会发展需要,采取矿业权异地设置等方式,多渠道解决自然保护区内工矿企业退出问题。但靠这种方式要钱,终究只能要来谋生的钱,要不来发展的势,保护区内及周边社区的居民,仍然不会和管理机构形成利益共同体。

挣钱,尤其退矿后如何挣钱? 说起来,这个问题又回到了绿水青山如何可持续地转化为金山银山上。挖矿这样的靠山吃山,结果肯定是愚公移山,青山留不住,肯定没柴烧。这方面也有国外案例,可看一个法国大区公园内的矿山变保护区并持续变现的案例:法国西北部孚日大区公园(相当于美国的州立公园,但其核心任务是实现区域内的绿色发展,且治理体制有自身特色,可参看《法国国家公园体制改革的动因、经验及启示》,载于《环境保护》2017年第19期)内有400年历史的les mineur du thillot 铜矿,成功地使停采的矿山成为工业旅游胜地,且其看点之一还是野生动物栖息地(矿洞内住进了100 多只濒危的蝙蝠,废弃铜矿居然成了珍稀蝙蝠的巢穴)。这种接替产业,不仅效益不错,也为当地人提供了更多的就业机会,且在旅游中兼顾了保护(在此栖息的蝙蝠的数量在增多)。另外,法国《国家公园法》在核心区的管理上只是限死了矿业,但对原住民的其他产业活动并未严防死守,给居民的绿色发展留出了通道:在城镇区域之外不许进行任何大型工程和建设(除了维护类工程),除非科学专家委员会给出意见并经国家公园管委会批准的工程。一切工业和矿业活动都禁止。规定这个区域农业、牧业、林业活动的开展方式。对在核心区内从事农牧林业的常住居民(无论自然人或是法人、常年居住还是季节性居住),经国家公园管委会批准,可以享受一定的特殊待遇,以保证他们能够继续生活并充分享受权利。

从法国的情况可以看出,有了绿色发展且全民参与的替代产业, 才可能像《总体方案》所述的“建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制”。而且,《总体方案》不再提“十项全不能”,而是理性提出“除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外”,这就使其具备了更好的逻辑自洽:禁区如何体现国家代表性和全民公益性?要给地方出路,不让饮鸩止渴了,放水养鱼的水在哪儿呢?《总体方案》专门提出了“引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇”,未来还有专项资金支持。即疏堵结合,另开源放水,使地方政府有事可干、有钱可赚,这样才能使矿永远地旷下去——这叫战略储备性资源,为了地面资源的保护储备地下资源,上下合力、各得其所,最终目标都是表里如一的美丽中国。

这样,作为国家公园面积主体的自然保护区,连同周边区域,就像坐在了一艘由国家公园管理局驾驶的船上,乘客是地方政府和周边社区,这时,驾驶员和乘客是利益共同体(目标相同、荣辱与共), 更是生命共同体(风雨同舟、生死与共)。对外界的惊涛骇浪,生命共同体那才是齐抓共管、群策群力。再有什么样的人想从这样的生命共同体上“靠山吃山”,那才陷入了自保吃饭家当的人民群众战争的汪洋大海中。这才是共抓大保护的长效机制。如果《总体方案》的相关提法能尽快上升为法律,这种“共抓大保护”就有了法制护身,“浑身是宝”的国家公园的明天才是明朗的天,有法有天。而对习惯“浑水摸鱼”、搞黑色发展的人来说,自此只能看见永远旷课的矿——这就是对国家公园探矿的结果。当然,搞好国家公园内及周边的绿色发展,那是在严格保护的情况下实现产业的升级换代,是有技术含量的,下一篇“《总体方案》明确了国家公园发展旅游的方式” 将充满技术含量。

评论被关闭。