气候谈判的波恩“接力”

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本刊记者 杜悦英

当地时间1118日上午7时,在“拖堂”13个小时之后,《联合国气候变化框架公约》第23次缔约方大会(亦称“波恩气候大会”)在德国波恩落下帷幕。大会通过了名为“斐济实施动力”的一系列成果,就《巴黎协定》实施涉及的各方面问题形成了谈判案文,进一步明确了2018年促进性对话的组织方式,通过了加速2020 年前气候行动的一系列安排。中国政府代表团团长、中国气候变化事务特别代表解振华说,此次大会发展中国家体现出空前团结,发达国家也展现了灵活性,使会议最终取得成功。

成功背后,涌动着与会各方博弈的波澜。一个细节足以说明问题:在现场参会者焦灼的等待中, 原定于17日下午开始的闭幕会直到18日凌晨4时许才举行,最后一天的会议连续开了20多个小时。

在联合国气候变化大会的历史上,“延时版”闭幕会时有出现, 与会方围绕利益与责任展开激辩。尽管谈判很难一帆风顺,中途亦曾发生诸如特朗普任总统后,宣布美国退出《巴黎协定》等个别“倒退”性事件,“但毫无疑问,从大的方向看,全球合作进行气候治理的车轮始终前行,波恩气候大会亦是此间的重要过程。”国务院发展研究中心社会发展研究部研究员周宏春对《中国发展观察》表示。

分歧与平衡

“太平洋岛国这些年承受着气候变化的灭顶之灾。领导人们或许仍有大把时间空谈,但我们已经没有那么多可以浪费的时间。该拿出行动兑现承诺了。”太平洋岛国代表绍穆·库里德拉尼(Samu Kuridrani)在波恩气候大会期间表示。波恩气候大会的主席国是斐济,这也是联合国气候大会历史上第一次由岛屿国家担任主席国,因此,来自岛屿国家的呼吁在今年被更广泛地关注,落实《巴黎协定》的紧迫性亦从中可见一斑。

波恩气候大会也是美国宣布退出《巴黎协定》之后首次出现在谈判桌上。尽管特朗普政府的态度未有松动,但美国除联邦外的各级政府均派代表参加波恩会议,且主要目的是表明他们仍将致力于兑现美国在巴黎做出的承诺。“特朗普无法逆转美国的气候行动”,绿色和平美国的气候项目主任娜奥米·阿杰斯(Naomi Ages)认为。美国在国际气候议题进程中的立场,随着特朗普的上台经历了180度急转,在波恩会议期间,美国代表团总体保持低调,没有对大会的最终成果和整体进程造成决定性的负面影响。

在绿色和平资深气候政策顾问李硕的现场观察中,波恩气候大会的谈判过程比之前预想的更加艰难。特别是资金问题,是发展中国家和发达国家在谈判中较难达成一致的问题。2009年哥本哈根气候大会上,发达国家承诺2020年前每年向发展中国家提供1000亿美元的气候资金,2015年达成的《巴黎协定》亦重申了这一点。但是目前, 距离实现承诺目标仍有不小差距。11 1 5 日, “ 基础四国” ( 中国、印度、巴西、南非)举行联合记者会,共同呼吁发达国家兑现2020年减排目标和对发展中国家的资金承诺。

波恩气候大会期间出现的分歧还包括如何安排2018年促进性对话、是否将2020年前气候行动列入大会下一步谈判议程等。促进性对话是指各国就应对气候变化行动和自主贡献目标展开交流。发展中国家认为,促进性对话应主要围绕2020年前的行动和承诺展开,而发达国家则倾向于在对话中展望2020 年后的未来。

围绕2020年前气候行动,发展中国家也与发达国家展开交锋。谈判中,中国等发展中国家呼吁在《联合国气候变化框架公约》缔约方大会框架内设置专门议程,重点讨论相关问题。发达国家对此表示反对。

解振华说,面对这些矛盾, 发展中国家展现了空前团结,发达国家也表现出很大灵活性和建设性。最终,大会确定了促进性对话方式,将2020年前气候行动列入未来谈判议程。各方也为资金问题努力做出了相应安排。“结果都能接受,体现了合作共赢”。中国代表团在本次大会谈判中贡献中国智慧、提出中国方案,处理分歧时提出“搭桥方案”,寻找最大公约数,有效推动了谈判进程。

共识与未来

《巴黎协定》是继1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》之后,人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本,形成2020年后的全球气候治理格局,是史无前例、全面而广泛的共识。波恩气候大会继续落实有关议题。周宏春认为,在本次会议上,各国在谈判过程中展示了政治意愿和灵活性,使谈判在2020年前的行动、2018年促进性对话、资金支持、《巴黎协定》规则书等重要问题上取得了阶段性的进展。

在李硕看来,波恩气候大会中尤为值得注意的是,发展中国家在2020年前气候行动和气候资金的机构设置以及透明度等问题上推动了超出会前预期的成果。与此同时, 会议对2018年促进性对话做出了全面、完善的设计,使得这一进程有望充分有效地评估目前气候行动的进展和不足,从而更好地促进全球行动力度的进一步提升。2018年将是气候谈判的一个小高潮。在这一年中,各国需要就《巴黎协定》规则书的细节进行磋商,并在年底前完成这一任务。这一工作量不容小觑,所以说做“减法”难。气候行动的脚步应在波恩气候大会后再次提速。

“全球合作应对气候变化的进程不可逆转。”国家气候变化专家委员会副主任、清华大学原常务副校长何建坤教授对《中国发展观察》说,全球能源变革及经济、社会发展向低碳转型逐渐成为趋势。气候谈判与气候治理是全球绿色发展的一个切入点,这样的趋势不但不会逆转,还必将深入、持续推进。

1116日的波恩会议高级别磋商会上,解振华系统阐述了气候谈判的中方立场。一是加速《巴黎协定》后续谈判,奠定制度基础。《巴黎协定》的实施细则是将《联合国气候变化框架公约》和该协定规定的共同愿景和美好蓝图变成现实的制度基础。当前,正处于实施细则谈判的关键阶段,呼吁各方将协定达成的共识和规定落实在实施细则的各项条款当中,通过全面准确地理解协定条款来解决各方分歧,确保2018年完成谈判,为巴黎协定有效的实施打下坚实基础。

二是对2018年促进性对话做出安排,充实动力基础。2018年促进性对话应该为各方应对气候变化创造相互理解、相互尊重、团结合作、共享共赢的互信氛围,各方应切实按照主席国斐济提出的“塔拉诺阿精神”(“塔拉诺阿”是斐济语,今年大会主席国斐济呼吁, 各国要在谈判中发扬“塔拉诺阿精神”,意为不要互相指责,要互相信任,以共同利益为重——记者注),讲好2020年前行动和承诺的故事,使对话成为各方相互支持, 取长补短,增加新动能,实现合作共赢的平台。

三是落实2020年前行动和承诺,筑牢互信的基础。落实2020年前承诺关乎各方的互信,关乎多边进程的有效性,关乎国际社会对2020年后落实《巴黎协定》的信心。希望各方增加紧迫感,切实落实华沙会议决定和巴黎会议决定关于加大2020年前力度的具体举措, 加速批准《京都议定书》的多哈修正案,使之尽快生效。发达国家应该切实落实和完善2020年前每年1000亿美元的出资路线图,进一步重申2020年前的目标,为落实《巴黎协定》,实施国家自主贡献打下坚实的基础。

行动与期待

“对中国来说,此次气候大会是走向全球气候治理引领者的重要节点,接下来世界的目光将继续聚焦中国。尽管成为全球气候行动的引领者需要经历时间和考验,也需要一并前行的伙伴,但气候变化的紧迫性需要中国加快脚步,在全球低碳发展的新阶段引领前行。”李硕认为。

过去十多年的实践证明,中国正在探索出一条应对气候变化、保护环境、实现经济增长的多赢发展路径。来自国家发改委的数据显示,2005-2015年,中国以年均5.1%的能源消费增速支撑了国民经济年均9%的增长。在此期间, 中国GDP增长了1.48倍。煤炭占能源消费总量比重由72%下降到64%,非化石能源占一次能源消费的总量比重由7.4%增加到12%, 单位GDP的能耗累计下降了34%, 二氧化碳排放强度下降了38.6%, 减少二氧化碳排放41亿吨。森林蓄积量增加了30亿立方米,超额完成了应对气候变化的目标、任务,扭转了多年来二氧化碳快速增长的局面。2016年,中国克服了经济下行压力等诸多困难,碳强度比2015年又下降了6.6%,非化石能源占一次能源消费的比重已经达到13.3%,增加了1.3个百分点。中国已累计拿出1亿美元,与27个发展中国家开展了南南合作。

中国在应对气候变化方面的努力不会停歇。近期尤其受到关注的一项工作是,按照《关于2017 年深化经济体制改革重点工作的意见》,我国在已有试点的基础上, 将于今年启动全国碳排放权交易市场。“这是中国应对气候变化的重要举措,碳市场能够在控制温室气体排放方面发挥重要作用。”周宏春认为。

资料显示,2011年以来,国家发改委在北京等7个省市组织开展了碳排放权交易试点,纳入交易的有20多个行业、近3000家重点排放单位。截至20179月,累计配额成交量达1.97亿吨二氧化碳当量,约45亿元人民币,试点范围内碳排放总量和强度呈现双降趋势。

“我国的碳市场定位是控制温室气体排放政策工具,在相关政策的制定中,避免了碳交易系统运行过程中过多的投机和金融衍生产品。”周宏春说。另据国家发改委主管部门透露,在全国碳市场建设过程中, 将坚持稳中求进,按照市场导向、政府服务、协同推进、广泛参与、统一标准、公平公开的原则,分阶段稳步推进。

中国在实现国内经济转型升级的同时百分之百地兑现了中国承诺,也充分展现了对构建人类命运共同体的中国担当。“《巴黎协定》需要全球携手共同落实,中方始终做全球气候治理和可持续发展的参与者、贡献者,以及多边进程的维护者,为全球气候治理进程注入更多的中国智慧、中国方案。希望世界各国能够共同努力,为保护我们共同的地球家园发挥积极作用。”解振华说。

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