金融监管协调机制“升级”

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本刊记者 张菀航

“深化金融体制改革,增强金融服务实体经济能力,……健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。”十九大报告对金融重点领域及关键环节的前瞻性部署,传递出诸多改革着力点。

118日,国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金稳会”) 正式成立。这意味着我国有关金融监管协调机制的建设迈出了关键性一步。

作为十九大后的首个新设机构,金稳会将如何贯彻十九大精神要义,把握未来五年乃至更长时期金融发展的制度安排和改革逻辑, 引人关注。

兼顾稳定与发展

8日召开的金稳会首次全体会议明确定调,国务院金融稳定发展委员会将作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。

中国社会科学院财经战略研究院副研究员王朝阳在接受《中国发展观察》采访时表示,“理解国务院金融稳定发展委员会的职责, 应该首先注意到其名称中既有‘稳定’又有‘发展’,这可以看作该委员会的总体职责。”

他分析道,在稳定方面,重点是加强金融监管的统筹与协调, 严密防控系统性金融风险。近两年来,由于金融创新的快速发展和金融监管体系的相对僵化,金融监管中的空白、冲突、套利等问题表现得比较突出,比如,对于金融控股公司和大型互联网金融机构的监管较为欠缺,对发挥了相似金融功能、但由不同金融机构提供的业务活动在监管标准上存在冲突,这些都可能会导致风险的积累并对金融稳定造成冲击。因此,金稳会的一项重要任务就是制定统一的监管标准,明确各部门的监管职责,对于监管不力和不到位的情况进行追责和问责,这其中也包括对地方金融监管的指导。

在发展方面,金稳会的任务主要是统筹和规划,一是让监管政策与货币政策、财政政策、产业政策形成一种激励相容的体系,而不至于使不同政策的目标产生冲突,并让微观经济主体无所适从;二是能够把金融改革与开放中涉及的重大事项统筹起来,使金融改革开放的规划更具系统性,在整体上更加协调。

国家发改委市场与价格研究所研究员刘翔峰在接受采访时指出, 金稳会的设立,可以强化监管问责和综合监管,强化宏观审慎监管和系统性风险防范,针对影子银行、互联网金融风险等突出问题,加强协调,强化综合监管,突出功能监管和行为监管。

国务院发展研究中心金融研究所副研究员朱鸿鸣对《中国发展观察》表示,金稳会未来的工作重点在于以下方面:一是持续推动金融改革。适时、适度、持续的改革是维护金融稳定和促进金融发展的根本之策,需要有改革规划, 统筹考虑改革的优先序、节奏和配套政策。二是处理好金融改革、稳定与发展的关系。三是处理好金融领域内的政策协调。货币政策本身不能确保金融稳定,需处理好货币政策与监管政策间的关系;在综合经营、交叉性金融发展背景下,分业监管框架面临监管真空、监管重叠、监管竞争的挑战,需要加强监管协调。四是处理好金融领域内外政策之间的关系。五是防范化解系统性金融风险。六是处理好中央与地方关系。一方面,金融管理主要是中央事权;另一方面,地方政府又是风险处置的第一责任人,需要加强地方金融的改革和监管,对地方进行业务监督和履职问责。

加强风险识别与研判

“守住不发生系统性金融风险的底线”,是十九大交给金融工作的重要任务。在官方发布的相关信息中指出,“分析研判国际国内金融形势”将作为金稳会的主要职责之一。

当前,威胁我国金融稳定和健康发展的因素在不断累积。这首先要求我们对风险有着更为全面理性的认知,对于现存隐患点,做到“胸中有数”;对于潜在的未知考验,做到“未雨绸缪”。

金稳会对于金融风险监测的范围及程度将不断深入。今年10月中旬,中国人民银行行长周小川曾公开表示,金稳会未来将重点关注以下领域中可能存在的风险隐患和问题, 包括影子银行、资产管理行业、互联网金融以及金融控股公司。

对此,王朝阳表示,“以影子银行、互联网金融等为代表的金融创新,在规避金融监管的同时蕴含着较大的风险,虽然2017年上半年金融监管力度加强,但这一领域的风险释放仍不完全。如果金融穿透式监管与金融去杠杆不能较好协调,金融去杠杆的力度与节奏把握不好,也可能在金融体系中形成流动性危机,可能体现为利率水平的快速提高,并由此加剧上述企业部门的流动性风险。”

恒丰银行研究院商业银行研究中心主任、盘古智库高级研究员吴琦在接受采访时,同样谈及了金融危机以来我国影子银行快速发展的情况。2012年后,影子银行的融资规模最高累计达到了同期社会融资规模的40%2017年初影子银行的比重又大幅提高,已成为社会融资中不容忽视的一部分。影子银行体系自身比较脆弱,具有一定的内生不稳定性。其规模的不断扩张也抬高了社会融资成本。影子银行间联系密切,与商业银行及其他投资者也存在较高的关联度,容易导致风险在不同金融机构间的传播扩散,放大系统性金融风险。影子银行业务本身还具有规避监管的特征,监管部门对其融资活动的约束能力有限。

“与此同时,金融高杠杆率问题不容忽视。”王朝阳指出,到2016年底,我国宏观杠杆率达到247%,杠杆率上升速度较快。分部门来看,政府部门杠杆率不高, 但企业部门杠杆率偏高,尤其是国有企业。高杠杆率意味着较高的负债率和较高的还本付息压力,如果企业利润和现金流不能覆盖本息支出,则很容易发生流动性危机。

“此外,当前我国在房地产行业、人民币汇率、地方政府债务等领域,触发金融风险的可能性同样较高。”吴琦进而指出,从新增贷款结构来看,信贷资产有向房贷进一步集中的趋势,如果房价出现快速下滑,可能会加剧房地产贷款的违约风险,导致房价下跌和债务违约的恶性循环。因此,在做好房地产市场降温,控制房地产泡沫的同时,还要注意防范银行房贷资产不良率上升的风险。在人民币汇率方面,长期来看,美联储加息及缩表的推进仍会对其产生较大压力。同时,国内经济仍存下行压力,需做好人民币汇率风险的防范准备。地方政府债务膨胀也引发担忧。自2011年来,我国就开始对政府投融资平台进行规范整理,化解存量债务。2014年后,全面规范地方政府债务管理的制度安排开始成形。至2016年年末,地方政府的债务余额为15.32万亿元,虽然控制在了全国人大批准的要求范围内,但是部分地区的地方债务余额仍然存在快速增长,地方政府面临较高的还本付息压力。隐性债务排查难度大, 摸底不清。政府将面临较高的“兜底”风险,由此可能引发系统性风险。

朱鸿鸣进而指出了当前金融与实体经济失衡的问题。虽然资金空转和脱实向虚的势头得到初步遏制,但一些体制机制性问题仍然存在,尚需持续努力,才能实现两者再平衡。防范金融风险和促进金融健康发展,根本之策还是提高金融服务实体经济的能力,实现金融与经济的良性互动。

除了要警惕国内金融市场的诸多关键风险点外,还要被动承受外部金融波动带来的溢出效应。刘翔峰提醒道,当前国际金融形势复杂多变。世界经济缓慢复苏,全球保护主义与全球化推进仍在艰难磨合,国际金融的“黑天鹅”事件仍可能不时发生,影响国际金融市场的稳定。

这也意味着,金稳会未来需要进一步探索金融系统风险监测及预警指标体系框架建设,统筹归纳信息数据,精准识别早期风险征兆,研判风险类别、程度及其变化趋势,以提高风险衡量的前瞻性和准确性。

强化宏观审慎管理

在监管举措上,十九大报告提出,“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。”

1117日,金稳会亮相之后不到十天,由央行会同银监会、证监会、保监会、外汇局等部门起草的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》面向社会公开征求意见。这被媒体解读为打响了“超级监管”第一枪。

刘翔峰对记者分析,本轮国际金融危机可以说明,价格稳定并不代表金融稳定。在危机发生前, 各国央行的政策框架以货币政策为核心,稳定物价是政策目标。美国当时呈现出物价稳定和金融资产价格大幅上涨的特征,市场行为的顺周期性明显,跨市场风险的传染性很强。“可见,要维持金融稳定,只有货币政策还不够,金融系统性风险来源于金融顺周期性和跨市场风险传染,宏观审慎就是‘对症下药’。”

刘翔峰表示,强化监管和协调监管是宏观审慎政策的重要体现, 也是防范重大金融风险不可或缺的措施手段。这是借鉴国际金融监管经验并结合我国金融实践提出的监管调控框架。

“在加强金融监管协调方面, 随着我国金融机构综合化经营趋势加剧,‘一行三会’分业监管的模式已难以满足金融发展的内在需求,金融监管协调机制亟需进一步升级。金稳会的成立,标志着我国金融监管格局从原来的‘一行三会’升级为‘一委一行三会’。同时,国务院副总理兼任国务院金稳会主任也体现出了现有金稳会的权威性将更高,未来将在金融监管协调中发挥重要作用。”吴琦表示。

他继而分析道,从金稳会的主要职能中不难发现,其将统筹协调放在了较为重要的位置,如“统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项,协调金融政策与相关财政政策、产业政策等”。这一表述意味着,金稳会相当于承接了此前金融监管部际协调联席会议制度的主要职责,财政部和国家发改委等相关部委也将会参与到其未来的工作中。同时,也确立了金稳会作为最高金融监管协调部门的地位,将有助增强金融监管的权威性和有效性。

刘翔峰同样指出,金稳会的成立将大大提高金融监管协调的机制性和有效性,可以统筹协调跨境与国内监管、“一行三会一局”监管、中央与地方监管,既能保证监管的专业性,又能使金融风险信息的传达和监管干预更为顺畅。

刘翔峰认为,金稳会的制度创新主要体现在:一是机构层次高, 设立于国务院层面,行政层级高于“一行三会”。二是风险监管力度强化,从名称看,“国务院金融稳定发展委员会”更全面,拥有金融稳定和金融发展两大职能。目前我国金融分业监管不变,而金稳会将作为一个“超级的”的机制安排来统筹国内的金融发展和监管,以防范和化解金融风险。三是管理范围扩大。其与央行的职责不同,央行负责金融的宏观调控,承担宏观审慎管理的义务,而金稳会要统筹管理货币政策、金融宏观调控以及金融机构风险,是对金融监管协调的机制化安排。

金稳会的设立,可以强化宏观审慎管理。刘翔峰认为,一方面,要继续完善国内金融体系,保证国内经济健康运行。要重点防范银行和资本市场的金融风险,在影子银行、交叉金融、房地产泡沫、地方政府债务等方面都要集中精力整治,做好防范化解重大风险攻坚战的准备。另一方面,要防范跨市场风险和风险交叉传染,确保金融稳定发展。维护我国货币币值的基本稳定,要有效缓解金融项目下的资金外流,坚持汇率市场化改革进程,保持人民币在全球货币体系中的稳定。

根据十九大报告的战略部署, 今后三年是全面建成小康社会的决胜期,金融安全领域的核心目标是坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。朱鸿鸣认为,应在金稳会框架下,着力加快建立健全防范化解重大风险的体制机制。他建议,一是要加快监管补短板,补齐维护金融安全亟需出台的监管制度,比如针对资产管理行业的统一监管规则, 对金融控股公司的监管规则。二是加快完善金融综合统计,建立健全金融风险动态监测体系。三是统筹推进经济去杠杆,优化金融调控, 发挥宏观审慎政策作用,抑制居民部门债务过快上涨和治理地方政府隐性债务。

增加服务实体经济的质效

十九大报告强调,“深化金融体制改革,增强金融服务实体经济能力,提高直接融资比重,促进多层次资本市场健康发展。”并在关于“建设现代化经济体系”的具体要求中,指出要“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”,均释放出金融要回归本源的强烈信号。

金融与实体发展互为因果。周小川在《党的十九大报告辅导读本》中撰文指出,金融和实体经济是共生共荣的关系,服务实体经济是金融立业之本,也是防范金融风险的根本举措。

据悉,在金融稳定发展委员会讨论通过的近期工作要点中,也明确强调要更好地促进金融服务实体经济。

刘翔峰认为,金融的功能在于把储蓄转化为投资,金融制度是经济发展的重要基础性制度,金融机构和金融市场则是用最优成本在储蓄者和企业之间搭起桥梁。金融要把实体经济服务作为出发点和落脚点,这有利于提升资本的供给效率和资源配置效率。

“但值得注意的是,不能把服务实体经济简单理解为‘融资’, 更需要重视优化供给结构。要提高直接融资比例,打通直接融资与间接融资‘两条动脉’,解除金融供给量的抑制。”刘翔峰说。

王朝阳同样指出,需处理好直接融资与间接融资的关系,把发展直接融资放在更重要的位置上,把发展间接融资的重点放在调整结构上。通过发展直接融资特别是股权融资,比如完善中小企业股份转让系统、发展区域性股权市场、开展股权众筹融资试点等,更有利于落实去杠杆、降成本等供给侧结构性改革的任务;而通过创业企业境内上市、创业创新公司债券、建立战略新兴板市场等手段,则更有利于落实创新驱动战略和振兴实体经济的要求。间接融资结构调整的关键是大力发展中小银行和民营金融机构, 使金融服务供给主体更加多元化。

吴琦认为,为实体经济发展创造良好的金融环境,提升服务实体经济质效,首先要坚持融资两手抓。在直接融资方面,未来要形成多层次资本市场体系,支持符合条件的企业通过资本市场融资,降低实体经济企业融资成本,拓宽企业的多元化融资渠道。在间接融资方面,要着重改善间接融资结构,加快大型商业银行战略转型,发展中小银行和民营金融机构;鼓励支持商业银行创新金融业务模式和产品服务,借助大数据、人工智能、区块链等金融科技手段,满足实体经济多样化、个性化的金融服务需求,提升金融服务质量和水平。此外,还要补齐服务短板,加快发展普惠金融,推动大中型银行成立普惠金融事业部,提高金融服务的可得性和便利性,扩大普惠金融服务覆盖面和渗透度。

对于促进多层次市场健康发展,朱鸿鸣表示,这就是要建立一个融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效和投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系。为此,一是要确保IPO的常态化。二是要加快推进退市制度等资本市场基础制度建设。三是形成“恪尽职守、敢于监管、严于监管、严格问责”的严肃监管氛围,坚决治理内幕交易、价格操纵、财务造假等资本市场乱象。四是加强投资者教育并有效保护投资者合法权益。

在王朝阳看来,做好新时期的金融工作,特别应该秉持“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念,落实供给侧结构性改革任务, 把重点放在有利于推动创新创业开展、有利于促进产业结构升级、有利于形成新的增长点的经济活动上。

刘翔峰举例建议,应加大对新兴产业的金融支持力度。对于产能过剩、环保不达标、产业领域低端、缺乏长期盈利能力的传统制造业,若出于政府隐性担保、银行降低不良贷款率等方面的考虑,仍不断输血维持生存,则会破坏市场优胜劣汰的竞争机制,对创新型新供给企业产生挤出效应。

吴琦建议,应大力发展绿色金融,助力“美丽中国”建设,充分发挥金融对环境治理和产业发展的引导、约束和杠杆功能,拓宽绿色企业和绿色项目的融资渠道,缓解其融资难题;引领信贷资源逐步从“两高一低”行业退出,推动产业绿色低碳发展。

朱鸿鸣认为,从金融角度看, 加快建设“四协同”的产业体系, 关键在于推动金融回归本源,服从服务于实体经济,实现金融与实体经济的再平衡。为此,他建议,需要推动经济去杠杆,改变金融与实体经济行业报酬结构失衡的格局; 加强金融监管,有效抑制资金空转和脱实向虚;切实提高金融服务实体经济、支撑科技创新和经济转型的能力。

“金融和实体经济的改革和调控,需要加强协同配合。”刘翔峰强调说,通过把现代金融归于现代服务业,纳入我国产业体系的一部分,从而实现与实体经济的紧密联系、互相支撑。金融通过服务实体经济获得自身发展,而实体经济发展也离不开金融服务,要把金融和实体经济统筹起来考虑,未来金融改革发展的方向是强化监管、回归本源,而实体经济也要加快供给侧结构性改革,转向高质量发展。

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