崔红志
近年来，我国一些地区探索性地开展了“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革（简称“三变”改革）。在总结地方探索的基础上，2017年中央一号文件提出， “从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力”。在实地调研中我们发现，这项改革的顺利推进还存在若干限制性因素，应重视相关配套改革的推动，并注重各项改革措施之间的关联性和协同性，使之形成合力和良性互动。
农村“三变”改革的影响因素
农村“三变”改革是对我国农村基本经营制度的创新，是深化农业供给侧结构改革和实现乡村振兴的重要抓手。但是，农村“三变” 改革需要相应的社会经济支撑条件。从目前的情况看，这项改革的顺利推进，存在着若干限制性因素。
（一）配套改革滞后
农村“三变”改革，实际上是一项要求多项改革同步进行的综合性改革。调查发现，凡是“三变”改革搞得好的地方，都注重配套改革。以贵州省六盘水市为例，其农村“三变”改革之所以取得较好成效，一是开展了农村集体产权制度改革。截至2016年底，该市已经全面完成了对农村各类资源的确权登记颁证工作；建立了市、县、乡、村四级流转服务体系，将农村土地、房屋、集体经济组织股权、增减挂钩项目指标等产权纳入交易范围，从而搭建起社会资本进入农村、农村资源向资本转变的制度性平台；探索推进农村集体资源性资产和经营性资产股份合作制改革，对集体资产进行清产核资，确认成员身份，明晰产权，折价入股经营主体，农民按股比获得分红。二是创造吸引社会资本进入农村的政策环境，培育和壮大新型农业经营主体。尽管六盘水市的贫困面和贫困程度较高，但经过近40年的改革发展，也涌现了大批先富者，民间资本和社会资本比较丰富。当地政府制定了很多优惠政策，吸引社会资本进入农村从事乡村旅游、观光、休闲和特色种植等新型农业业态。例如，目前全市有省级农业产业化龙头企业59家，其中由煤炭和房地产企业转型而来的就有20家， 占三分之一。三是积极开展财政资金使用方式的改革。六盘水市是我国西部贫困地区的典型代表，得到的财政资金投入较多。但是，财政资金往往以项目的形式，自上而下逐级分配，存在着投入分散、重复投资、与基层需求优先序不吻合等问题，资金使用效率较低。近年来，国家一直鼓励开展整合各种项目资金的地方探索。六盘水市顺势而为，将财政投入到村的发展类资金（除补贴类、救济类、应急类外），原则上转变为村集体和农民持有的资金，投入企业、合作社或其他经济组织，形成村集体和农户持有的股金，村集体和农民按股比分享收益。四是积极建立风险防控机制。在防范自然风险方面，针对猕猴桃等特色产业可能遭受的灾害，把政策性保险和商业性保险结合起来，财政投入500万元资金用于猕猴桃、刺梨等“三变”改革特色农业保险，撬动商业保险进入农业领域，最大限度降低农民因灾损失。在防范市场风险方面，对“三变”覆盖的产业，实行县评审、市报备的“风险评估”机制，市、县两级财政每年各安排500万元资金用于风险补偿，把市场风险控制在最小范围。
但从目前我国总体情况看， 包括农村产权制度、财政支农资金使用方式等领域的改革滞后。调查发现，一些地方在相关的配套改革还没有完成的情况下推进农村“三变”改革，效果不好，并出现了很多问题。为了更好地推进农村“三变”改革，深化农村综合改革将是不可回避的重要问题。
（二）农民利益受损风险仍然存在
最近20多年来，国家的政策导向是试图通过培育各类新型农业经营主体，带动小农生产进入现代化轨道，从而实现小农户与现代农业发展有机衔接。但是，从总体情况看，新型经营主体与小农的利益联结机制不完善，难以形成真正的利益共同体。在农村“三变”改革中，村集体和农民以资源和资金入股后获取了股份收益，意味着它们可以分享公司（合作社）等经营主体的发展成果。当公司（合作社） 的收益多了，农民获取的收益也越多，而不是固定的土地租金。但即便如此，农民利益受损的潜在风险仍然存在。这种风险的来源主要是：
1.经营主体经营亏损及违约
农村“三变”改革中的最重要投资领域是特色农业。一般来说， 农业生产经营投资大、周期性长、回报期相对较长，同时面临着自然风险和市场风险。与传统农业相比，规模化的特色农业所面临的风险更大。一旦农业经营主体遭遇不利的自然和市场环境而没有收益或收益较少，按股分红的方式会导致农民得不到或只能得到很少的分红收入。针对这种情况，一些地方在推动“三变”改革中采取了“保底收入+分红”的分配模式。以土地经营权入股新型农业经营主体为例， 通常把农民土地经营权入股的份额作为优先股，不论公司（合作社） 经营盈亏，每年都按一定保底金额（相当于每年土地流转租金额） 向入股农民分红，作为入股土地的保底收入。但这种做法仍然不能消除由经营主体经营状况差而导致的农民利益受损问题。经营主体亏损了，农民的保底收入也难以得到保障，更谈不上获取分红收入。
2.经营主体有可能隐瞒经营绩效
与土地等自然资源入股及资金出借相比，村集体和农民以资源、资金入股经营主体，可以分享经营主体发展所带来的收益。但是，也应该看到，村集体和农民很难掌握龙头企业等经营主体经营状况的真实信息。于是，就会出现经营主体为了得到更大的利益而隐瞒经营业绩的可能性。在实地调研中发现， 是否盈利、盈利多少由经营主体说了算的情况，比较普遍。从逻辑上说，通过加强对经营主体财务活动的监管等措施，可以在一定程度上降低经营主体隐瞒经营绩效的道德风险。但农户的组织化程度低、也缺乏相关的知识，因而就缺乏监管经营主体败德行为的能力。
尤其是，村集体和农民入股经营主体后，通常的情况是经营主体所占的股份比例高、村集体和农民所占的比例低。股权结构不均衡降低了村集体和农民对经营主体道德风险的监管意愿。以六盘水市为例，“三变”改革中相关利益方所占的股份结构大体是：经营主体占55%、村集体占5%、农民占40%。农民作为一个整体，共计占有40% 的股份，具体落实到每个农户头上，其占有的股份比例就特别低。随着公司等新型经营主体规模的扩张，股权结构不均衡现象将会更加突出。单个农户基于其所占股份少的情况，往往并不关心企业的经营效果、也不计较经营主体财务数据的真实性，而是只关注保底收入（即土地流转的租金）。为了解决单个农民监管意愿不足的问题，从理论上说，农民可以通过选出代表或委托村干部来作为他们的利益代表，由他们与公司打交道并监管经营主体的败德行为。这种做法的确有一定效果，但也会出现农民代表和村干部被经营主体俘获的问题。在农民土地流转、“公司+农户” 等产业化经营中，这种现象不是个案，而具有一定普遍性。
3.资产价值评估体系不健全
目前，各地对于村集体和农民入股的各类资源的价值评估，主要采取相关利益主体协商的方式。这种从操作便利性出发的资产评估办法存在着不合理和不公正，不符合股东之间平等合作的基本原则。实地调查发现，一些村干部或农民对入股资产的市场价值及能带来的收益额并不关心，其原因是这些资产之前处于闲置之中。但也有相当一部分村干部和村民对入股资产的市场价值以及与之相关联的股权比例和分配方案比较关心。可以预计， 随着农民入股企业的发展壮大及农民权益意识的增强，农民对入股资源的市场价值的关心程度也将不断提高。相应地，完善资产评估办法，形成相关利益方都能接受的评估方法，是未来农村“三变”改革中应重点考虑的问题。
（三）新型农业经营主体的质量有待提升
公司、农民专业合作社等新型农业经营主体是实施“三变”改革的平台。“三变”改革能否顺利推进的关键问题是，是否有一批带动能力强的新型农业经营主体。但目前我国新型农业经营主体发展的总体情况是：数量较多、实力不强、运行规范性不足，从而影响农村“三变”改革的顺利推进。
截至2016年11月底，全国各类农业产业化经营组织达38.6万个， 其中龙头企业达12.9万家。实践证明，以“公司+农户”为主要形式的农业产业化经营是把小农生产引入现代农业发展轨道，从而实现小农户与现代农业发展有机融合的可行路径。其解决了小农生产面临的资金和技术尤其是产品销售问题； 解决了小农生产的标准化和专业化程度低，应对市场化、国际化竞争能力较弱的问题；解决了农业生产效率低、农民收入低的问题。但是，同样应该看到，在以“公司+农户”为代表的农业产业化经营中， 公司与农民之间的利益联结机制一直是没有解决的问题。由于农户分散，谈判能力弱，利益得不到有效保障。公司挣钱多了，农民不能分享；公司赔本了，就毁约赖账。近一两年来，随着农产品市场的波动，尤其是粮食价格的逐年下跌， 出现一些新型农业经营主体跑路、单方毁约等问题，就是如此。通过实施农村“三变”改革，村集体和农民以股权形式与公司形成了利益联结，但公司的行为方式并不会由此而发生根本性变化。村集体和农民在与公司打交道时，仍处于弱势地位，公司利用其信息优势和强势谈判地位损害农民利益的可能性仍然存在。
国内外经验表明，农民合作社是引导小农户与现代农业发展有机衔接的重要载体。截至2017年7月底，在工商部门登记注册的农民合作社数量已经达到了193.3万家， 大体每个村3家合作社。但是，在数字背后隐藏的情形是大量的空壳和假冒合作社。据中国社会科学院农村发展研究所课题组2017年对浙江、广东、吉林、河南、宁夏、四川等省10多个县的调查，正常运营的农民合作社占注册登记合作社的比例大约为20%左右，有的县低于10%。其余的，则是空壳或休眠合作社。它们之中，有的因为市场环境变化或经营不善而停止了运营； 有的则从来没有开展过经营活动， 其注册合作社的动机就是为了获取政府财政补助或银行贷款。在正常运营的农民合作社中，很多是不按照《农民专业合作社法》要求的挂牌或假冒合作社，其领办人与普通农户成员之间本质上是买卖关系， 没有结成利益共同体。这些合作社在本质上是农业公司或个体户，它们之所以注册成合作社，也是出于获取政府财政补贴和奖励、更容易得到贷款、享受税收优惠、获取农业设施建设用地等目的。如果把这些挂牌或假冒合作社作为农村“三变”改革的承接载体，就很难产生较好的改革效果，反而会出现很多问题。例如，在农民合作社被少数人控制的情况下，把合作社作为各级财政投入到村的发展类资金承接主体，就意味着本应由全体村民享受的公共财政资金实际上没有惠及全体村民，而是由部分村民甚至少数合作社的控制者所享有。从上述分析可以看出，如何提升农民合作社的质量，将是顺利推进农村“三变”改革的关键因素。
相关意见建议
（一）进一步推进相关的配套改革
党的十八届三中全会《决定》在提出全面深化改革的总目标时着重强调，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。改革越是深入，改革关联度和依存度越会增强，任何一个领域的改革都可能牵动其他领域。
为了更好地推动“三变”改革，应重视各项改革措施之间的关联性和协同性，使各个环节和各个领域的改革形成合力并良性互动。一是深化农村土地制度改革。村集体和农民在新型农业经营主体中入股，主要依赖耕地、林地、荒山荒坡等土地资源。应深化农村土地制度改革，以便提高农村土地资源的价值，主要的改革举措包括： 建立城乡统一的建设用地市场，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保功能，保障农民集体经济组织成员权利，保障农民宅基地用益物权。二是进一步健全农村三资管理。随着“三变”改革的推进，村集体积累越来越多，要想使这些农村集体资产保值增值、不流失，农民从资产运行中真正得到好处、利益不受损，必须创新农村集体所有制的有效实现形式，建立符合市场经济要求的农村集体产权制度。三是构建科学合理的资产价值评估体系，由专业的第三方评估机构对村集体的资源和资产按照合理、规范的标准进行评估，尤其是资源性资产比重占比大的地区，需评估资源的开发价值、可盈利性，防止集体资产由于利益寻租而被低估，保障村集体成员利益。四是推动农村集体经营性建设用地直接入市。十八届三中全会《决定》指出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股， 实行与国有土地同等入市、同权同价”。有必要尽快建立城乡接轨的建设用地使用权制度，促进农村集体经营性建设用地流转。
（二）构建保护农民权益的风险防控机制
一是降低产业风险。相关的举措主要包括：依据当地的优势条件和市场需求情况，做出符合实际的产业规划；建立和完善新型农业经营主体项目库，进一步完善风险评估机制，精心筛选经营主体；加强对农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体的培训，提高其管理能力和经营水平。
二是在继续落实有关培育新型农业经营的政策体系的同时，完善新型经营主体与小农的利益联结机制。可以将新型农业经营主体以合同方式或股权方式带动农户的数量，以及是否与农户建立稳固的利益纽带（如保护价收购、利润返还、股金分红等）作为申请财政支持小农生产资金补贴的必备条件。对凡是达到财政支持申请条件的新型经营主体，一律给予批准。同时强化对新型经营主体财政资金使用情况的验收审计，凡是完成项目好的，可以连续支持；对人为因素造成任务没有完成过半的，列入黑名单，取消今后的申请资格。
三是提升政策性农业保险水平。我国政策性农业保险严重滞后，应建立以财政补助为主的保费分担机制，逐步扩大农业灾害保险的范围，建立全面覆盖农业生产的主要产品品种的农业保险制度。提高农业保险的保障水平，从覆盖直接物化成本逐步实现覆盖完全成本。
四是建立和完善风险防范机制。目前，对于农民土地承包经营权流转给新型经营主体后不能得到约定租金的风险，有两种具有代表性的地区实践：一是建立土地流转风险保证金制度。例如，浙江省海盐县设立风险保证金制度，土地流入经营主体按每亩不少于100元缴纳的风险保证金，当流入主体因故不能履行流转时（如发生死亡、破产或遭受重大自然灾害、意外事故等原因），由村（社区）（股份） 经济合作社或土地专业合作社申领风险保证金，用于补助农户损失。二是建立土地流转履约保证保险， 例如，四川省邛崃市探索建立土地履约保证金，保费按土地流转交易额的3%收取，其中农民承担20%， 业主承担80%，市财政以奖代补分摊50%的保费。以一年一亩地1000 元的租金来计算，保费为30元，农民交6元，业主交24元，政府补贴一半。农民只要交3元钱保费便可享受1000元保额。在推进农村“三变” 改革中，可以借鉴这些实践探索经验，逐步完善风险防范措施。
（三）进一步完善农村现代治理体系
从我国一些集体收入较高的富裕村的情况看，由于乡村治理机制不完善，村级集体资源和资金往往由少数村干部控制。通过农村“三变”改革，村级集体经济及收入将会迅速提升。例如，六盘水市已经全面消除了空壳村。一些村依靠村集体经济组织的自我经营或入股经营主体后，每年都有较为可观的收入，有的村集体积累已经超过了1000万元。随着农村“三变”改革的推进，村级收入还将会有越来越多。如何监督管理可观的集体股份的资金剩余，不仅关系到农村“三变”改革的成败，也是涉及党风廉政建设的关键环节。可以在那些集体资产数额较大的村，同步推进集体经济产权制度改革，明确集体经济组织成员权，赋予农民对集体资产股份占有、收益权能。在农村产权改革的基础上，逐步建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，避免村级集体财产被少数人控制。
（四）完善农民生活保障制度
农民把土地承包经营权入股公司或合作社等新型经营主体后，其土地的就业和养老保障的保障形式就发生了变化。在自己耕作的情形下，土地收益尽管不高，但在正常年景下的收益比较稳定。当土地流转后，如果遇到企业或合作社经营亏损或不履约，就会危及农民的生计。为了解决这一问题，发达国家的共性做法是，建立农民养老金制度，转移农场的农民可以获得更高水平的养老金待遇。我国一些地方也开展了类似的实践探索。以浙江省义乌市为例，为了减少土地流转风险和农民对土地的生存依赖，提高农地适度规模经营程度和农村居民社会保障水平，2009年义乌市出台了《义乌市土地承包经营权流转农民养老保险暂行办法》。该办法的参保范围是：本市范围内土地承包经营权流转面积大于60%且连片50亩以上、协议连续流转时间超过10年的行政村（或100人以上的自然村）。参保对象是：享有土地承包权且承包的80%以上耕地已进行土地承包经营权流转的农户。土地承包经营权流转农民养老保险费采取一次性缴费方式，缴费标准为每人8000元。男年满60周岁及以上、女年满55周岁及以上的，可按月享受养老保险待遇，养老金标准初定为每人每月170元，以后随该市经济发展再适时调整。2013年，义乌市明确，从 2013年1月1日起，土地承包经营权流转农民养老保险缴费标准从原8000元/人提高至10000元/人， 享受待遇水平从170元/月提至200元/月。在推进农村“三变”改革中， 有必要借鉴国内外已有的成熟经验，逐步建立和完善农民生活保障制度，弱化农村土地资源的就业和生活保障功能。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所