深化农村土地制度改革的思考与建议

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陆 雷

责任制在广大农村地区的推广。土地所有权与经营权的分离极大地调动了农民的生产积极性,促进了农业生产力的提高。在中国农业和农村进入新时代的今天,农村土地制度承载着新的目标和任务,需要进一步深化改革。

深化农村土地制度改革的主要任务

十九大报告提出要实施乡村振兴战略,推进农业和农村现代化。对于农村土地制度提出要“巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济”。这里的核心是稳定土地承包制度,完善承包地“三权”分置制度。这一任务是实现乡村振兴、实现农业和农村现代化的基础性工作。

1.提升农业竞争力、推进农业供给侧结构性改革需要深化土地制度改革。目前中国主要农产品价格已全面高于国际市场,农业的国际竞争力明显落后于我国目前的总体国际竞争能力。这是我国提出农业供给侧改革的主要原因。推进农业供给侧改革的目标是提质增效, 在我国目前这种土地细碎化、经营者多为“老弱病残”的情况下,是不可能完成供给侧改革的任务的。改变这种情况的前提条件是深化土地制度改革,促进农地流转,使土地资源集中到更有效率的经营者手中。

2.保护农民权益、提高农民收入需要深化土地制度改革。经过近40年的改革开放,农民的收入水平和生活水平已经大为提高,但是, 农民作为农村集体土地的所有者和农业的主要经营者,来自土地和农业的收入份额在不断减少,近年来农民增收越来越依靠非农产业和非农收入,即外出打工的工资性收入。2014年到2016年,一产净收入对农民增收的贡献只有14.7%。在中国经济进入新常态、经济全球化面临新挑战的今天,农民的非农工资性收入的增长潜力也面临着前所未有的约束。因此需要深化农村土地制度改革,活化农业和农村各种生产要素,使农业和农村重新激发农民增收的动力。

3.培育新的经营主体、发展农业产业联合体需要深化土地改革。20171013日,农业部等六部委发布的《关于促进农业产业化联合体发展的指导意见》,明确提出“要探索发展农业产业化联合体”,并指出“农业产业化联合体是龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体以分工协作为前提,以规模经营为依托,以利益联结为纽带的一体化农业经营组织联盟”,这一意见明确了小农户不再是农业产业经营的主体,而龙头企业、农民合作化和家庭农场等是新型主体。小农户的退出和新型经营主体的发展需要深化土地制度改革,不然这些发展目标就是缘木求鱼。

4.实现小农户与现代农业发展有机衔接需要深化土地制度改革, 实现“三权分置”。在培育和发展新型农业经营主体的同时,小农户必然面临退出的任务。退出的方向有二:一是成为农业产业工人, (这应该是绝大多数小农户的选择),二是成为家庭农场主。如果没有土地制度的改革,小农户会面临破产的命运,新型经营主体也无从发展。通过“三权分置”改革, 保证农民的地权收益,并随着现代农业的发展实现保值增值,从而增加小农户的财产性收入。转化为农业产业工人的小农户也会进入农业产业化联合体获得工资性收入。财产性收入和工资性收入成为小农户的收入主体,就是实现了十九大报告提出的“小农户与现代农业发展有机衔接”。

目前农村土地制度存在的问题

对比这一目标,我国目前农村土地的流转和农民权益的保护还是存在很多问题的。农村土地制度存在的问题主要是土地流转不畅。目前农村已有30%以上的承包农户在流转承包地,流转面积达到4.79亿亩。但这些流转多是农民私下的短期流转,较少有规范化的、在政府登记过的长期流转。主要表现为: 一是农民怕变,相对于土地转为非农使用的补偿性收入,农地的租赁收入太低。一旦土地转为非农使用,其增值部分的归属难以界定。因此各地不同程度地出现宁可抛荒也不愿流转的情况,或采取私下在亲戚朋友邻居之间流转,而不愿意流转给规模农户的情况。二是新型经营主体担心合同的履约问题。新型经营主体最担心农户的投机行为,经营好了,怕承包户要求提高租金;经营年景不好,又由于租金刚性,亏损甚至倒闭的情况也经常发生。三是还有一些不法势力勾结地方政府,大面积承租农() 地、荒坡却不开发利用,囤积以期未来遇国家征用时牟利。这些都限制了土地的流转。

但是,农村土地流转不畅的深层次的原因还在于以下几点:

1.承包经营权内在的不稳定性抑制流转。从全国的情况看,集体所有制下的承包经营制度在实现上存在巨大的地区差距,承包到户还是统一经营、承包到户后是否有过调整、调整频率等都因村而异。多样化为承包经营制度提供了足够的适应性,但也导致了权利的不确定性。在法律上,集体对承包土地掌握发包权,使得承包经营权成为不稳定、缺乏长期预期的产权形式, 承包户直接占有和经营成为权利保护的手段。

2.土地农转非的价格高企抑制流转。农地转国有非农用地时的征用补偿通常为承包农户所得,或者为承包户与村集体分享。在工业化、城镇化快速推进阶段,土地升值潜力对农民来说是难以预见的。这一现实使农户更想获取土地非农化的高额收益而不愿意得到土地流转的当下收益。这是目前农村土地流转不畅的主要原因。

3.承包经营权的期限问题抑制流转。现代农业具有投资大、回收周期长等特征,缺乏稳定的经营权会显著增加农业投资的风险,进而抑制投资,还可能导致经营者对耕地采取短视的、破坏性利用行为。但是,在现有制度框架下,承包经营权流转期限与流转方式都受到限制。因为承包期的存在,承包经营权是有时效的,超过承包期流转土地受到法律限制。

4.土地集体所有制的内在矛盾抑制流转。近十年来,在全国开展的农地确权的初衷是希望将农民的土地承包权彻底物权化,促进土地流转并在其过程中保护农民的利益,为农业规模经营创造条件。但是,土地集体所有制的内在矛盾限制了土地的流转。因为农地确权希望确立的是农民对土地的用益物权,是一种财产权,一种经济权利。而现行的农村土地集体所有制保护的是农民的集体成员权,是一种社会政治权利。这两种权利在性质上截然不同。农村集体经济组织的成员权是农民与生俱来的权利。每一个农民因其成员权而取得农村土地承包权和分享因集体土地所产生利益的观念已经深入人心。农村土地集体所有制所确立的天赋地权原则和土地确权希望确立的“生不增死不减”的产权原则是不相容的。在未来,随着新成员在农村集体中占比的不断增加和土地价值的增长,这些矛盾会日益积累,日趋尖锐。

深化农村土地制度改革的建议

200810月中国共产党十七届三中全会首次明确提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”以来,各地对土地确权和推进土地流转已经做了很多工作,根据十九大报告提出的新战略和新任务,深化土地制度改革、完善承包地“三权”分置制度还需要从以下几个方面努力:

1.“土地承包关系稳定并长久不变”需要做出明确的解释。长期以来,各地对“土地承包关系稳定并长久不变”有不同的解读。一端意见认为是指集体和农民的土地发包和承包的关系不变,另一端则认为是农户具体承包的地块不变。这样导致在土地确权中,有两种情况,一种是明确集体与农户之间的关系不变,将农户的土地权利股份化,使农户土地的收益权稳定而经营权活化;另一种是明确农户承包的地块不变,通过测量,确定农户土地的“四至”边界,即经营权不变。深化农村土地改革,国家首先要对“土地承包关系稳定并长久不变”做出明确的说明,建议中央出台正式文件,而非仅以权威人士解读的方式为之。

2.对土地权利的流转和集体成员的继承权做出明确的法律规定。建议土地经营权在物权法中单列, 并明确表述其权利属性仅限于农地农用,而一旦发生土地转用的情况,产生的利益归土地所有者和承包者。此外,在土地管理法、土地承包法等相关法律中明确具体的保障措施。同时,承包经营权分列, 必须明确所有权人的角色。是否明确集体的发包权在法律规定许可的承包经营合同期限内暂停行使,也是值得考虑的问题。这样,在法律层面解决了承包户和经营户的后顾之忧,才能更好地激发流转土地的积极性。流转率提高了、稳定了, 才能更好地保证从事农业的经营者的权利。对农民来说,既实现了土地流转的当期收益,也保护了承包地未来可能升值的或然收益。这样有助于提高农民进行土地流转的积极性。

3.深化“三权分置”改革。应进一步明确三项产权的权益内涵、权利边界和权利期限。具体来说, 所有权、承包权与经营权应具有独立的价值与价值基础,其中:经营权的价值基础是农地农用基础上的使用收益,承包权的价值基础包括经营权流转的租金收入和征地等情况下产生的资产性收入;承包权与经营权可以具有各自独立的权利人;经营权人具有完全处置权能, 承包权与经营权处置权能相互独立。“三权分置”明确和稳定了以后,对新型农业经营主体来说,改革满足了他们获得稳定经营权的要求;对村级集体经济组织而言,土地经营权的分立,夯实了发展集体经济的基础;对传统小农户而言, 在财产权利得到保证的前提下,可以依据自身条件自由地进行各种选择,去追求更加美好的生活;对政府来说,可以破解保护农民利益与发展现代农业的两难处境。从而通过规模经营,提高中国农业竞争力,实现农业和农村现代化。

作者单位:中国社会科学院农村发展研究所

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