农地流转的贫困影响 ——以中部地区某县为例

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张 浩

党的十九大报告提出,要坚决打赢扶贫攻坚战,确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,做到脱真贫、真脱贫。为了实现这一目标,在实施精准扶贫方略的过程中,需要多策并施,多管齐下。其中一个重要方面,就是要尽量避免政策和项目的出台实施对扶贫产生不利影响。《中国农村扶贫开发纲要(2011— 2020)》提出:“对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目, 要进行贫困影响评估。”农地流转的社会贫困影响就在此列。

农地流转始于上世纪八十年代实行家庭承包制之后,自进入新世纪以来呈现加速发展的趋势。家庭承包制于1982年在全国范围内取得合法性,随后的1984年中央1号文件提出:“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包,但不能擅自改变向集体承包合同的内容。”这一文件为农村土地承包经营权流转奠定了政策依据。此后的数十年间,一系列相关政策法规相继出台,包括2014年中办国办下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。1980年代后期以来,农户自发进行的土地流转基本保持在1%-3%之间,沿海部分发达地区和城郊地区比例稍高。进入新世纪以来,尤其是过去十年,农地流转速度显著加快。2007年全国承包耕地流转面积占比为5.2%,至2016年底,这一数字激增至35.1%

全国范围内超过三分之一的承包农地参与流转,这一状况不仅极大地改变了既往的农业经营模式, 而且必将对农民生产生活和农村社会结构产生深远影响。

中部某县的调查样本: 农地流转的几种类型及其影响

研究资料来自201635月对中部地区X县的田野调研以及2017 3月为期一周的补充调查。访谈对象包括县农业局和土地局的相关工作人员,一个镇的书记和副书记, 一个乡的书记、副书记、常务副乡长和数名包村干部,该乡所辖三个村的村支书或村主任,以及其中一个村参与流转土地的数十位村民。

X县拥有73万农业人口和90万亩耕地。县里于2013年初专门组织人员赴长三角地区就土地流转、家庭农场发展情况进行考察学习,随即于年中制定出台扶持文件,分别于20142015年投入扶持资金650万元和850多万元。该文件规定:对经工商注册为农业公司、农民专业合作社或家庭农场的,承租土地200亩以上的每年每亩奖励100元;承租土地1000亩以上每年每亩奖励150元。截至2014年底,全县农村土地流转面积32万亩,约占承包耕地面积的35%。据县农业局相关人员介绍,当地家庭农场做的不错,是市里的示范点,而农民专业合作社则大多是空壳。

绝大多数流转系发生在农户之间的小规模自发流转。以J乡一个中等村P村为例,该村共有43户农户进行了54起流转,合计流转面积454 亩,分别占全村280户农户和1577亩耕地的15%29%。流转发生在农户之间且双方大多具有亲友关系; 从流转规模看,转入20亩以上的有五户,转入30亩以上的有两户,转入土地最多的一户,也不过转入了75亩;流转农地依然维持着当地的农业经营结构,主要用来种植粮食作物和经济作物,每亩农地每年流转价格集中在500700元之间。

受当地政策激励的影响,近几年规模以上农地流转显著增多。根据J乡提供的一份清单,2013-2015年全乡百亩以上规模流转土地共有36起, 流转规模大多在100-200亩之间,最大一起为1200亩,流入主体均为本土人员,多为当地村干部或经济大户。

此外,近几年来工商资本下乡来尝试流转土地的事例骤然增多。按照县农业局农经股人员的说法, 这些外来资本往往通过市县领导介绍而来。J乡常务副乡长则表示虽自觉人微言轻,却也负有守土之责, 有义务替村民把关:“现在外来公司来洽谈流转土地的可多了,年年都有。……不过大多不托底,不能哪个公司来了就给他流转。得看看他究竟是啥意图,到底中不中。”

根据转入主体的不同,农地流转大体上呈现出如下几种类型:第一,农户间自发小规模流转(从几分地到一二十亩,分散);第二, 从前者中慢慢涌现出来的较成规模的流转(从数十亩至上百亩,或分散或集中);第三,本土人员进行的大规模集中流转(数百亩乃至上千亩);第四,工商资本下乡大规模流转土地。不同流转类型有着不同的贫困影响,下面分别进行讨论。

类型一:农户间自发小规模流转

农户间自发的小规模流转具有以下特征:流转基本在村庄内部, 大部分发生在亲友、邻居或者熟识的农户之间,流转双方有着较强的血缘、地缘关系;流转采取转包方式,流转程序简单,通常采用口头约定形式;流转价格通常较低,部分流转具有非货币化特征;流转期限通常较短,一年一定或者灵活决定, 流入方负有照管土地之责,流出方亦可根据自身需要即时要回土地。

这一类型的流转,虽然囿于地块零散、不利于耕种,流转价格较低使得流出农户的收入受到一定影响,但由于流转具有高度的弹性和灵活性,流转双方彼此知根知底, 具有信任基础,在土地租金之外多多少少还有一些相互的责任和义务,流入农户对流入土地具有保护之责,且在流出农户需要的时候随时可以归还土地,这在某种意义上对流出农户是一种保护。

农户间小规模农地流转的关键,在于其建立在农户自愿自发的基础上。虽然表面上看程序不够健全,流转价格对转出农户相对不利,不过熟人社会中的地方性规范使得流转多少带有互惠互助性质, 基本保障了流转双方的需求和权益,且这种流转具有很大的弹性和灵活性,因而流转双方均可接受。因此,流转总体上对于农户和村庄增加收入、减少贫困具有正面作用。

类型二:部分农户通过流转一定规模土地利农致富

这一类型是从前一类中冒出来的佼佼者和引领者,通过转入土地利农致富。这一类型流转的特点是:转入农户通常拥有较强的劳动力,或者具备一定技术和经营能力;基本采取家庭自营模式,主要依靠家庭劳动力配合农业机械完成农业生产,或者部分环节雇佣一定劳动力完成,因此能够获得小康及以上水平的收入;转入农户有能力支付较高的地租,因而农地流转价格能够随行就市,较普通农户的流转价格为高,也因此,转出农户非常乐意将土地流转给这样的农户; 通常具备一定流转规模,大体上从三四十亩到百亩不等;流转土地一部分用于种植粮食作物,一部分转向种植经济作物;流转采取转包或租赁方式;流转预期较为明确,虽然双方基本上一年一订,但是通常都能持续流转数年;不过,流转土地大多仍为分散流转,地块零散不连片,不太方便耕种。

此一类型的流转,是基于农户小规模自发流转基础上进一步发展的形态,流转预期稳定,流转价格适中,流转主体双方均可获益, 也为村庄闲置劳动力提供了雇工机会和劳务收入,因此无论于流转双方,还是于其他村民,于整个村庄,增加收入、减少贫困的效应明显,而且对其他小规模自发流转具有良好的示范效应,对于外部力量涉入的大规模流转则具有一定的抗拒和抵御作用,所以具有极强的生命力。

类型三:本土人员进行大规模集中式农地流转

本土人员农地大规模集中流转,改变了熟人社会自生自发式小规模流转的逻辑和规则,与前面两种类型有着极大的不同。虽然转入农地者是本乡本土人员,但是流转双方一定程度上脱出了乡村熟人社会的人情关系;流转规模大,通常是一对多地签署正式流转合同;流转价格随行就市,甚至抬得较高, 因为集中式流转的实现有赖于说服诸多农户同时让渡其农地经营权; 流转后土地经营方式发生转变,以雇工经营为主、家庭经营为辅;雇工成本成为一项重要支出,对人员组织和监管的要求大大提高。

农地集中规模流转克服了零星分散流转的一些缺陷和不足,实现了地块的连片集中,方便进行农地整治和基础设施建设。但农地集中流转对资金体量、雇工与人员监管、管理能力、市场掌控等各方面的要求都大大超过分散式流转。也因此,这一类型的流转虽然在近年来出现了不少,但由于转入主体很难同时具备上述几项条件,所以实践中鲜有成功的机会。调查到的几个案例要么因资金短缺,要么因管理不善,要么因不熟悉市场,而终归于失败。

本乡人员进行的农地大规模集中式流转,虽然一时可以提供一定务工机会,但是由于其对资金投入、经营管理、雇工使用、市场了解与适应的要求高,难度大,风险多,面临高度不确定性,极易陷入困境,对流转双方和雇工农户产生不利影响,因而对村庄和农户减贫影响负面。

类型四:工商资本下乡大规模流转土地

工商资本下乡流转土地具有如下特点:转入主体与乡村社会关联少;企业与村庄或农户签署流转合同;流转规模大,动辄数百上千亩,对乡村既往耕作方式改变巨大;流转时间长,前面几种类型流转往往一年一订,最多以五年为限,此一类型流转期限则至少在五年以上,因此工商资本下乡往往影响农户流转价格预期,推高租地价格,进而对前述几种农地流转类型产生影响;流转涉及众多农户,要达致村庄和所有农户的同意,需要支付较高地租;完全依赖雇工经营。

从调研情况看,还是有部分农户愿意将土地流转给外来工商资本,因为其提供的流转价格较高、流转期限较长。不过,工商资本下乡的风险是显而易见的,资本到农村来是要投资回报的,如何在不损害土地资源和农民利益的前提下, 通过正当投资和合法经营实现自身合理收益,是个不小的挑战。县农业局农经股股长和J乡常务副乡长均提到,虽然近年来工商资本下乡流转农地的现象越来越多,但是真正做成功的基本没有,大多做一两年就做不下去了。发生在县城北部某乡镇的一个案例,2014年经当地干部动员和运作,平整集中了两千亩耕地租赁给一个外来公司,合同期限12年。但在种了一年后,公司赔了不少钱, 一夕之间人去地空。乡村两级干部仓促上阵灭火,对转出农户反复做安抚工作,又紧急动员当地几个有经济实力的人续包了一年土地,才避免了事态进一步恶化。

工商资本下乡是把双刃剑, 既可能带去村庄和农户缺乏的技术、资金、市场信息和管理经验, 增加农户就业机会,促进传统农业的改造,却也可能导致农业经营的失败,挤压农民就业空间,损害农民土地权益,增加农民生计风险。问题的关键,在于是否尊重农民意愿,是否经由双方平等协商,能否保障农民权益。

需要指出的是,在上述几种农地流转类型中,较具规模的集中流转(类型三和四),大多与政府的刻意推动有关。X2013年出台的文件,要求到2015年全县土地流转面积达到45万亩,占家庭承包面积比重达到55%以上。这一政策行为直接导致两个负面后果:一个是弄虚作假套取补贴,例如县里某局领导的亲戚被查出虚报流转亩数1000多亩;另一个是部分大户片面追求流转规模,结果凡是流转规模在几百亩上千亩的,大都陷入困境。而根据被访干部和村民的估计,在当地适宜的经营规模在五六十亩,最多不过百亩。县里相关部门人员也承认,2013年出台的政策的确有所偏差。

结论

快速发展的农地流转必将对农民生产生活与农村社会结构产生重要影响,而不同类型的农地流转对农村不同阶层的农户亦有着不同的贫困影响。从这一基本判断出发, 本文有如下基本结论:

第一,占有最大比重的农户间自生自发的小规模农地流转,内生于乡村社会,受熟人社会规范约束,不会造成土地剥夺和土地破坏,也不会导致非粮化非农化风险和其它社会风险,基本能够保证流转双方的权益,有利于村庄和农户增加收入和减少贫困。

第二,部分农户依靠自身体力或种养技术,经由小规模农地流转,逐渐扩大转入土地规模,脱颖而出,利农致富,形成一种新的具有生命力的流转类型。这一类型的流转一方面仍受乡村熟人社会规范约束,另一方面注重技术、市场和经营,转入农户收入有保障,有能力支付较高流转价格,乃至提供一定雇工机会。流转无论对涉及农户还是对整个村庄发展都有利,对村庄和农户减少贫困有正面作用,所以应予大力提倡、鼓励和支持。

第三,农地大规模集中流转, 无论流转主体是本土人员,还是外来工商资本,迄今成功案例稀少, 对涉及农户和村庄来讲存在较大风险和不确定性,稍有不慎即有陷农户于生存困境的危险,对此应予充分关注和严加规范。目前学界和决策层对工商资本下乡的风险,已有充分的留意和关注,而对本土人员所推动的大规模集中流转的风险, 似乎尚留意不多。

第四,要防止地方政策的跑偏,防止改革举措被基层利益团体扭曲利用。不同的政策取向和举措会产生不同的指向作用,政策鼓励农地适度集中和发展新型农业经营主体,对基层民众提供了一个结构性的发展机会和条件,但究竟何为适度规模、要鼓励什么样的新型农业经营主体,应该在因地制宜和尊重差异的前提下,经过审慎思考和实践检验,形成符合事实的认知。

总之,对农户自发农地流转中的佼佼者和中坚力量要予以大力支持和倡导,对本土人员大规模集中流转农地的风险要予以充分留意, 对工商资本下乡大规模流转农地要予以严格监管和规范,对于何为适度规模经营、培育何种新型经营主体应予审慎考虑。

最后需要指出,不同的农地流转类型之间,并没有明显的界限和明确的标识,本文中所做的类型划分,更多的具有理想型的意义。此外,本文的判断和结论仅仅基于对一个县的实地调研,因而只能代表特定区域内的情况。中国乡村社会区域差异巨大,情况千差万别,需要基于对不同区域的扎实调研和比较研究,才有可能获致更确实的知识,得出更具说服力的判断。

作者单位:中国社科院社会学研究所

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