找准城乡融合发力点

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李人庆

十九大报告重新界定和调整了中国经济社会发展的历史方位和航标,指出中国已经进入了一个新时代,其社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这当中最为突出和明显的不平衡不充分最集中地体现在农村,表现在农民和农业上。因此,解决这一矛盾的伟大事业和伟大斗争的主战场在农业和农村,解决这一矛盾的最主要的对象和主体是农民。针对城乡之间的发展不平衡问题,十九大报告明确提出实施乡村振兴战略,“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求,建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。”乡村振兴战略比以往更侧重乡村整体发展,内容也从农业现代化拓展到农业农村现代化, 不仅内涵更丰富了,而且要求也更高了。

破解城乡融合体制机制问题是二次增长和解决发展不平衡的突破口

十九大报告将健全城乡融合发展体制机制和政策体系作为解决问题的突破口和关键,算是真正找到了病根,并对症下药。

应该说,历来中央对于三农问题的认识不能说不深刻,如“只有跳出三农才能解决三农问题”“三农问题的核心在于减少农民”。即便如此,计划体制和赶超战略主导下的发展观和城市与工业偏向政策在历史惯性和体制机制作用下始终占有主导地位,三农问题虽然局部领域有所缓解,但其他领域又被侵犯弱化始终无法得到有效解决。需要重新认识城乡关系中的本质性问题,并找准破解城乡二元体制机制问题、实现城乡融合发展的着力点,才有可能逐步解决城乡融合发展的困境和难题,实现城乡经济社会的融合和一体化均衡稳定可持续发展。

已有研究指出:“低收入国家摆脱贫困陷阱的过程与中等收入国家存在根本性差别,而让经济由低收入均衡转向快速增长所需要的政策也显著不同于中等收入国家实现二次增长所要求的政策。在低收入水平下,辅之以合理的制度和政策安排,一国可以轻易实现经济的崛起并进入半工业化阶段。但如果一个中等收入国家要实现经济的二次增长,其所需要的制度条件则会更多。”经过三十多年渐进改革和发展,中国的改革已进入攻坚阶段和深水区,体制机制痼疾日益成为发展的主要障碍,制度改革既不可回避,也不能拖延。能否完成制度变革的惊险一跃,是实现二次增长的关键所在。这其中最为核心的就是破除城乡二元制度结构。

从城乡统筹到城乡融合,重新界定城乡一体化的主体性问题

从现实来看,城乡本身就是一体和互构的。所以,一体化问题的核心和关键不是是否需要融合和一体化发展的问题,而在于如何融合一体化和谁被谁融合一体化的问题、谁主导一体化的问题。

实际上,当前的统筹一体化是城市支配乡村的一体化,是在牺牲乡村发展下的一体化和城市化。如果简单强调一体化本身而不去探讨一体化背后的属性和内在机制,我们可能就会落入一个认识误区,无法认识到问题的核心和本质所在, 也就无法破解融合发展一体化真正的困境和难题。一体化思维必须将城乡关系中的互动和主导性关系属性考虑进来。融合发展并不是以一方消灭兼并另一方的方式实现的, 不能将城市的繁荣发展建立在牺牲乡村发展基础上,不是一方吃掉另一方,一方代替另一方发展,而在于保持各自主体性自主性前提下的互补等值差异化发展,才有可能实现融合发展。

美丽中国不能没有美丽乡村。一个现代化的中国不能将农民排斥在城市化之外。城乡区隔和城乡发展差距扩大所带来的社会和经济代价,如环境生态代价、食品安全代价、人口素质代价、社会安全代价等,越来越被社会广泛认知。要打破原有的理论认识误区,打破那种认为农村是落后的、没有前途的, 是需要工业化现代化替代的,单向线性的文明史观。乡村发展和新型的城乡融合发展,只有建立在平等和等值化的主体性自主性前提下, 保护和尊重乡村发展的自然社会属性前提下才有可能实现。

改革开放后城乡发展差距扩大和区隔发展是一个制度性结果

改革开放后城乡发展差距的扩大,其中既有一般性规律,也有中国计划经济遗留下的制度性特征。城乡隔绝发展和城乡发展差距扩大是一个制度性结果,是由于计划经济形成的城市偏向政策和制度结构所造成的。这种制度结构就是采取城乡产业隔绝和社会发展隔绝的方式,抑制消费转移和汲取农业剩余实现工业化内在的积累。这一制度性逻辑在改革开放30多年没有得到根本性改变,并在经济飞速发展过程中呈现出新的形式,工业化和城市化并没有带来城乡差距显著缩小,反而不断扩大。

需要对原有的发展制度逻辑进行反思。中国渐进改革和市场化转型的一个显著特点就是以产品市场化来实现商品市场化,生产要素市场化远远落后于产品市场化。在要素市场保留着计划经济的痕迹,是造成城乡资源无法有效和充分流动的一个根本性原因。中国城乡二元制度结构问题是计划经济遗留下来的制度遗存,它既构成了中国30年经济飞速发展的基础和奥秘,也越来越成为发展转型必须面对和克服的难题。

破解城乡二元制度不仅是一个关乎社会平等、社会公正的社会性问题,而且现已成为一个不得不面对的转变经济发展方式和内需发展的现实经济问题。它构成了中国转型发展中核心和根本性的问题。如何面对这一挑战与困境,对于能否跨越中等收入陷阱,真正实现转型发展,实现全面小康和共同富裕将起到决定性作用。

飞地化与在地化:理解城乡割裂不平衡发展新视角

作为制度和产业的城乡关系在学界已有充分的讨论和分析。但是,作为地理概念的城乡,在经济社会文化等方面并没有展开深入的讨论,城乡中的地理概念在三农问题和城乡关系分析中没有得到充分的研究和认知。

实际上,城乡从地理上讲就是一个空间分布的问题。空间距离、人口和产业密度决定了城乡两种人口聚落和生产生活方式等具体的形态。地理空间距离和人口分布构成了城乡社会经济结构内在的社会基础性状态。所谓的现代化就是劳动力人口从农业为主到工业为主,居住人口从农村为主到城市为主的一个历史过程。城市化虽然是伴随着工业化的一个产物,但它并非仅仅是由工业化和生产方式所决定的, 它还是人类的一种生存状态和生活方式。

后工业化时代的发展使得第三产业成为城市产业的主体,西方发达国家城市化也显现出后工业化时代城市化的特点,走向逆城市化, 从向城市中心聚集转变为向城郊分散。由此我们看到,城乡关系伴随着时代和经济社会发展呈现出一种动态调整的特点。即便如此,作为城市化的本质的生活形态特征却是不断地扩张,突破了我们原有对于传统城乡空间地理地域的认知。由此可以认识到,城市化本质上并不仅仅是外在的地理空间和建设空间以及产业或者行政意义上的,而是具有其内在社会属性特征的一种生活方式。

从这个角度来看,伴随着改革开放30多年的发展,我国已经完成工业现代化的产业变革,也跨入了城市社会为主体的社会结构转变门槛,但是由于原有“三来一补”的生产和工业化模式,有数以亿计的农民工和流动人口,我们的城市化转型尚不稳固,城市产业结构特征尚处在工业化阶段,服务业所占比重仍然远低于一般发达国家水平。这就对我国社会经济稳定可持续发展提出了巨大的挑战。

真正解决这一问题,需要形成城乡经济社会资源的对流和互补, 从体制机制上根本解决原有的系统结构性失衡所产生的问题。如何突破这一制度困局始终是摆在中国转型与发展中的世纪性难题。需要以新的视角审视城乡关系问题,找到新的发展方式和道路,创造性地解决城乡协调发展问题。要突破这一制度性障碍,就需要从城乡关系发展的内在规律和要求入手,化解其体制机制痼疾。地理概念的城乡关系可以为我们重新理解城乡关系难题、破解城乡发展困境提供新的视角与可能。

改革开放后新时期城乡关系演变的一个分析视角,就是市场化条件下的资源流动性对于城乡社会经济发展的影响,这种影响从空间地理上看,可以分为飞地性或者说流动性的发展和在地化的发展。总的来看,经济社会发展的成果主要体现在在地化的发展上,外来流动人口所享受的只是暂时的飞地性发展带来的收益,这种发展成果仅具有有限的不可持续的福利效果。正是这种经济社会发展成果分享结构的地理性限制和地域性不平衡,造成了城乡之间和沿海开放地区与内地之间,原住民与外来人口之间, 在经济飞速发展过程中成果分享的差异性和社会分化的制度性结果。

具体说,就是改革开放后劳动力人口流动政策带来的经济发展成果分享,在原有的封闭的属地管理和二元化的土地、财政、社会福利体系下,分权改革所带来的经济增长福利效果分配不均衡的结构, 是由在地化和飞地化不同的户籍所在地结构属性所决定的。主要体现在城市的在地化发展,农村的飞地化发展。在地和飞地这一发展的地理属性,构成了城乡发展区隔和差距的一个核心属性关系。因此,如何促进农村在地化发展构成了扭转城乡发展失衡, 实现城乡统筹一体化发展的一个重要的再平衡战略举措。

实施乡村振兴战略,促进乡村产业融合和在地化发展

十九大提出的乡村振兴战略, 正是解决城乡不平衡和农村发展不充分问题,促进农村在地化发展的具体举措。已有实践证明,以美丽乡村建设和休闲乡村旅游为核心的农村产业融合发展,有效促进了乡村在地化发展,大大提高了乡村发展的质量和水平以及农民的福利, 有效推动了城乡融合发展。

它从以下几个方式实现了乡村发展的资源整合和在地化:首先是实现了产业融合发展下的美丽乡村建设激活和整合乡村资源,促进城乡差异化等值协同一体化发展; 其次,乡村旅游经济通过产业联动和乡村经济的在地化发展,有效激活了农业农村自然环境的优势;第三,激活了农民闲散的劳动时间价值,提高了农民的劳动力价值; 第四,极大地改善了乡村的人居环境,改善了农民的生活质量,拓展了农民的增收渠道,提高了农民的收入水平;第五,它不仅具有经济效益和价值,更具有生态、文化和社会效应及价值。

它的作用体现在以下几个方面:首先是激活了景观资源,对于保护人文文化景观资产,促进乡村的环境美,产生对乡村的吸引力具有巨大的推动作用。其次是激活和保护了乡土文化精神和文脉,激活了地方土特产品和乡村饮食手艺等各种地方性的文化特色,对于保护物质文化和非物质文化遗产产生了深远和积极作用。第三是激活并充分利用了农村房屋闲置资源,提高了农民的资产性收入。第四是促进了城市人才、资本和资源的回流, 有效地激活了新型的农村产业化和一二三产业的融合,激活了农村市场。最后,它还激活了农民的发展自信心、自主性和自我发展的精神状态,挖掘出了贫困山村的景观市场价值和文化价值,产生了财富的转移和再分配效应,形成了可持续的产业链和脱贫机制,达到了贫困农户脱贫致富的效果。

后工业化时代的产业融合为打破城乡区隔提供了新的路径和可能

城乡区隔的一个基本特点和核心就是壁垒和产业隔绝,也就是通过产业分工将城乡在地理空间上分割开来。打破城乡区隔,首先就是要打破城乡之间的产业隔绝,实现“你中有我,我中有你”的一体化。

在网络信息化时代,新技术革命所带来的颠覆性创新给改变和塑造新型城乡关系提供了新的机遇与可能。形成新的发展格局,必须通过社会协同创新将制度创新、政策创新、管理创新、组织创新与技术创新、文化创新、商业模式创新等有机结合起来,形成改革和发展的合力和新的发展动力机制,才有可能将网络信息时代的颠覆性技术变革所带来的创新性力量,导入摧毁旧有制度格局产生新的发展秩序结构中去,使社会经济文化发展从城乡割裂走向互补互通互融互动的一体化发展。

网络信息技术的发展打破了信息和资源传播在地理空间上的限制,同时它也形成了后工业化信息社会的价值标准和生产方式。传统工业化的资源导向的发展方式越来越让位于后工业化时代信息社会的知识经济、分享经济和创新经济的发展。一二三产融合发展已成为新时代的发展方式和产业业态。互联网经济不仅彻底改变了人们的经济形态和社会价值创造方式,而且改变了人们的社会交往互动方式,塑造了新型的、不同于工业化时代的扁平化社会结构。充分利用这一后发优势,创造性地解决中国城乡区隔的二元制度格局,在信息化条件背景下实现工业化、城镇化和农业现代化的协调发展,将决定中国未来发展的格局、可持续性和稳定性。

网络信息化时代的技术创新和发展不仅带来了人们普遍的信息民主化,改变了知识和信息获取的方式和途径,带来了便捷和低成本信息交流沟通方式,而且改变了传统的垄断性的科层化信息结构,彻底改变了基于规模化、工业化的标准化、科层组织化的社会组织生产方式,形成了在一个世界是平的、分享经济形态下的,轻资产结构的社会网络组织形态。这为大众创业万众创新和在“互联网+”背景下的产业互联互动跨界合作创新提供了新的平台,创造了新的业态。互联网经济所带来的深刻社会变革可以对中国的经济转型、发展方式转型和打破城乡壁垒、实现城乡融合发展产生极为深刻和深远的积极影响, 将成为改变旧制度、创造新格局的巨大推动力量。

制度性建设是城乡融合发展的核心和根本

解决中国如此庞大的农村人口的就业转型和发展问题是一个世纪难题,绝不可能一蹴而就,也绝不可能简单地套用任何一个发达国家的历史方案,需要针对中国特有的制度和问题,创新性地采取多种多样的手段。解决城乡发展的严重不平衡和不充分的问题,实施乡村振兴战略,仅仅依靠国家和财政力量是不够的。只有解放思想,充分调动广大农民和国民的积极性,充分利用市场化机制,才有可能实现。

解决城乡问题的关键是要破除原有城乡关系的惯性思维和固有框架。随着城乡基础设施改善和互联网信息化时代的颠覆性变革,中国已从工业化向后工业化信息化社会转变,其中的一大特点就是工业化社会下的城市化聚集和后工业化社会逆城市化、分散化进程叠加掺杂在一起。这给打破城乡二元制度割裂的固有格局、实现城乡融合发展提供了一个新的机遇和可能。传统的二元体制下,农民就是农村居民,城镇就是非农居民。这种职住固化、二元福利的模式形成根深蒂固的思维定式,似乎减少农民就必定意味着城市人口的增加。实际上,农民和农村居民是两个概念。即使在发达国家的农村,也居住着大量的非从事第一产业的农村居民,或者是在城市通勤圈内就业的非农白领蓝领职业群体。网络信息社会的发展也形成了不同于工业化集中地理分布上的集约效应,交通设施的改善,创新型经济的生产等,这些都从不同层面重新界定了聚集规模效应,消解了聚集的地理空间意涵。需要因势利导地针对人民日益增长的美好生活需要的根本要求和发展趋势,结合市场化机制,破除原有二元制度格局的制度性屏障,形成城乡之间人力资源的互补双向流动。在拆除城乡融合发展壁垒、导入城市资源反流乡村的同时,通过制度性设置鼓励其以乡村发展需要的方式,而不是城市化建设的方式进入农业农村,避免城市优势对于乡村弱势的二次盘剥和破坏。不能因噎废食地一味害怕由于体制机制痼疾所造成的问题,阻碍打破城乡壁垒的历史进程。

乡村发展匮乏的根本原因还在于转型过程中的制度性缺失,比如信用制度和金融制度等。伴随着经济社会发展带来超越原有的中国人乡村社会传统的差序格局,从熟人社会拓展为非人格的扩展秩序和市场化交往互动关系,就需要突破原有的信任文化和制度格局形成更大范围的制度性信任,而不仅仅是基于个体的人格信任。制度化建设是比简单的经济建设更为根本性的问题。淘宝电商所创建的并不仅仅是一个交易平台,它从根本上创造了一种新型的商业文化和文明,创建了一种新的基于客户评价的客观公正的社会信任体系。网络信息时代所带来的信息传递的便捷和低成本,为探索和实现制度创新提供了新的机会与可能。

在城乡融合发展过程中,制度性建设是核心和根本。在乡村在地化发展过程中,要注重发展一系列合作信用等根本性制度建设和制度文化的建设与在地化,而不仅仅是产业发展的在地化,只有这样,才能够将经济社会发展建立在坚实的文化和制度基础之上,实现城乡制度的一体化发展。

需要破除以农业用地为核心的单一产业使用模式的固有传统观念,需要建立围绕着以促进满足农民就业和增收为核心的新产业经济发展战略。要进一步减小城乡之间要素和资产权利结构上的不平等,通过城乡基本公共服务均等化,进一步扩大农村社会公共品和公共服务水平能力建设,扩大农村居民社会保障和福利的覆盖面,缩小城乡差距。

冰冻三尺非一日之寒。解决中国长期历史形成的城乡壁垒和割裂体制机制这个死结和痼疾,需要从多方面着手,任何单一政策都很难成功,应鼓励对于松解这一问题的任何方式方法的创新。一方面, 对城市而言,要进一步打开城门鼓励和促进城市农民工市民化,减少农村发展的人口资源压力;另一方面,从农村来看,也要提高农村发展水平,鼓励城市人财物资源向乡村流动转移,实现城乡之间“你中有我、我中有你”,并逐步消除城乡之间不平等的封闭制度性障碍, 实现资源共享,构建共荣共生的制度一体化发展新格局。

作者单位:中国社会科学院农村发展研究所

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