从美国税改影响看中国税改走向

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本刊记者 高妍蕊

近日,美元、美股和美债收益率短线一路飙升,黄金市场震荡。两个月来,美国税改令市场“牵肠挂肚”,任何消息和进展都会让市场敏感反应。这是三十多年以来, 美国对税收政策的最大一次调整。

美国大规模减税之举在全球引发强烈反响。有媒体称这将掀起世界范围的减税潮,国内社会也十分关注这一举措对中国可能形成的“竞争”影响乃至“冲击”。未来,美国减税法案的通过和实施将对中国带来怎样的影响?国内减税的呼声越来越高,中国将如何应对?中国税收体制改革将何去何从?为此,《中国发展观察》邀请相关专家进行了深入解读和探讨。

美国税改影响有限

美国税改法案通过以后,引起了市场的明显反应,一时间成为舆论热议的话题。美国这次大规模税收调整的原因是什么?有哪些方面的积极影响和不利影响?新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年向《中国发展观察》表示,实际上, 特朗普在竞选之初就做出了美国税改的承诺。特朗普上台以后,提出了新的税改框架。他主要是想学上世纪80年代的里根总统,通过降低企业税收来提高企业的积极性,促进企业进一步发展。但是,如果特朗普想用里根经济学的思路去做, 通过税改来解决美国的问题比较麻烦,不见得能有效果。

郑永年认为,这次税改完全是大资本主导的一个税收政策,如此低的税点只对大资本家有利。在新的税改方案之下,资本获利的确会更多。

中国财政科学研究院副研究员樊轶侠说,特朗普税改主要包括大幅降低个人税收、加大对个人所得税的税收减免、降低企业所得税税率、取消遗产税、鼓励跨国公司海外利润回流等政策。特朗普减税法案的通过,表明自2008年金融危机以来美国政府实施的量化宽松货币政策即将终结,积极财政政策正式走向前台。从税制结构上看,税改方案削减了以所得为税基的相关税收,相应地,以消费为税基的相关税收占比将会提高。特朗普政府寄希望于通过大规模减税,促进就业、储蓄和投资,将“馅饼”继续做大,并提振实体经济活力。

在中央财经大学财政税务学院教授蔡昌看来,美国这次税改的主要政策倾向在于减税,实质是在进行一个较长时期的全球领域的“招商引资”,其对美国有以下积极影响:一是美国普遍降低税负,有利于让利于民,提升国民的社会福利水平;二是振兴实体经济,有利于美国经济的复苏与发展。

同时,美国这次税改也将产生一系列不利影响,蔡昌说,一是其减税战略吸纳周边国家的资本投资,将引发一场没有硝烟的资本战争,这对中国企业家也是一个吸引;二是美国还会发动全球贸易战,比如采取反补贴、反倾销等手段遏制欧洲、中国等一些国家或地区的经济发展。但是,中国的经济战略和税收政策并不会受到太大影响,十九大后中国已经做了新时代中国特色社会主义的经济社会发展战略部署,所形成的国家治理体系及治理能力会形成针对世界政局动荡和外部政策变化的强大保护伞与抵抗力。

对于中国而言,中国财政科学研究院副研究员施文泼认为,美国税改将带来一定的消极影响:一是通过降低企业所得税的税率,可能会造成新一轮的全球税收竞争,英国、日本已经陆续出台一系列减税措施或政策,新一轮的减税浪潮兴起。二是美国减税后,对中国吸引外资的能力、中国企业的竞争力、未来中国企业“走出去”都会有不同程度的影响。比如,会造成不同程度的资本外流和企业外迁,一定程度上削弱我国经济发展的动力。三是在美国资本回流之后,美联储可能会加息,美元走强,人民币贬值的压力增大,外汇储备减少,可能会影响到我国未来经济增长的潜力,以及金融外汇的稳定。四是一些在华美国跨国公司的利润回流之后,也会对中国造成一定影响。

而郑永年认为,美国的税收改革对中国产生的影响并不会太大。他说,“中国正在建立消费型社会,消费占经济增长的份额一直在提高。中国需要稳定自己,继续按照有利于中国自己建设的方向去做,不要管美国做什么。并且,美国的税收政策会产生怎样的影响, 需要很长时间才可以看出来,中国完全有时间去调整。”

中国按部就班推进税改,不必恐慌

有观点称,美国税改后,中国的综合税负显得更高了,税改压力空前加大。国内要求减税、减负的呼声很高,中国将如何应对?在蔡昌看来,中国是世界第二大经济体,且在十余年间会跃居为第一大经济体,而美国作为现在的第一大经济体,中美之间的大国博弈关系一直比较敏感。美国减税吸引跨国公司的巨额投资,具有资本吸纳作用。如果中国不进行相应的税改,就会在这场资本竞争中处于劣势地位。

其实,中国最近几年一直在实施减税计划,从“营改增”、资源税改革、消费税改革等方面进行降税。但是减税力度还嫌不够,尤其是个人所得税、企业所得税方面的整体税负还较高,下一步应该再适当降低所得税的实际税率。

对此,施文泼表达了类似的观点。他说,“最近几年中国一直在减税,不必因为美国减税而恐慌。”首先,中国应继续按照既定的目标推进减税降费政策。我国企业所得税税率可降的空间不大,有效税率还不到25 %,与美国相比差别不大。我国的增值税税率相对高一些,未来应当在增值税这方面下功夫。第二,我国的非税负担比较乱,对企业影响比较重,最近几年中央一直强调简政放权,降低对企业的收费,减少企业的负担,这是应当继续推进的。第三,加强对市场体制的改革、投融资体制改革、国有企业改革等,一方面降低企业负担,增强企业发展后劲,另一方面提高科技创新水平,培养企业自主创新能力。

“总体来讲,要抵御外部的税收竞争,根本是要提高企业自身实力和增强企业发展后劲。”施文泼坦言。

蔡昌认为,中国的减税压力来自于企业界、社会各高收入阶层以及民营经济,在实施供给侧结构性改革的同时,应适当降低宏观税负,不断刺激经济增长。关于个人所得税问题,中国目前的税收制度与征管方式都有待进一步改革,应提高个人所得税征收的科学性与公平性。

他继而补充说,其实税负只是一个方面,我国企业发展还有成本和费用问题。首先,要适当降低税负,而不是跟上美国的降税幅度。因为中美面临不同的经济形势和未来发展路径。其次,必须降低成本,尤其是社会交易成本和政府的规费。第三,政府应深入分析税负结构,所谓的企业税负高,其实中间还夹杂着税负不公平问题,有的企业税负高,而有的企业因逃税、避税导致税负非常低,还有一些企业享受税收优惠和财政返还,造成事实上的不平等、不公平,政府必须区分不同情况,进行不同的税负调控。可以从企业的不同行业类型、所有制类型、规模、地域等维度科学评价企业的税负结构和税负水平。第四,政府减税策略与税务机关提高征管水平相结合,不断夯实税收征管基础,提高税收的公平性。

统筹税收结构,调整央地关系

近年来,中国的税收体制改革成为舆论关注的焦点。通过中美比较,美国税改对我国有哪些借鉴和启示和借鉴?施文泼认为,中国与美国不同的是,我国直接税的比重较低,个人所得税、房地产税的制度建设比较滞后。目前我国面临不断加剧的收入分配不平等局面, 未来应当增强直接税的税收调节力度,加快个人所得税、房地产税的改革,增强税收征管能力建设, 强化对高收入人群的税收调节。通过提高直接税的比重,完善税收制度,我们也将有更大的降低间接税的空间。

蔡昌建议,一是要借鉴拉弗定理的税收管理思想,普遍降低企业税负,增强市场主体的经济活力。二是要贯彻税负公平原则,不能因为税收效率和经济效益的要求而无视税收公平。三是必须大力发展实体经济。实体经济是创造价值的源泉,如果实体经济不能得到快速发展,那么经济增长只是一句空话。四是提高市场主体的经济活力,这需要税制改革走向鼓励创新、鼓励技术进步。

蔡昌认为,中国的税制结构在未来需要不断调整,逐步降低流转税(货劳税)比重,提高所得税比重,使企业税收具备不易转嫁、公平性、量能征收等特征。

央地关系改革是中国税改当中备受热议的重要问题。对此, 蔡昌表示, 央地关系的调整已经提上日程, 其目标在于提高地方税收入水平及其在税收收入中的比重。同时,提高地方政府的税收立法权与财政支配权,实现地方政府事权与支出责任相匹配, 减少中央政府的繁琐事务和相应开支。必须认识到,央地关系是一个比较敏感的话题,在推进财政体制改革、税制改革、供给侧结构性改革等改革的同时,目前适当进行央地事权关系的调整是一个绝佳的时期,这符合中国经济社会的发展现状和内在要求。

蔡昌进一步认为,按照中国目前的央地关系模式及收入分配关系,大幅度减税的同时必然要求减少财政开支以作为互补性政策,否则财政赤字的压力将是异常巨大的。央地事权关系的调整,要求中央将一些事权和支出责任交给地方政府,减少中央的开支。其实这会导致地方政府的自主权和决策权加大。在这一改革过程中,中央政府不仅要大胆放权,还要厘清政府与市场的边界,减少政府对国民经济的行政调节,充分发挥市场的资源配置效率。

樊轶侠最后表示,在全球税收竞争的浪潮下,美国减税措施可能会产生一定的示范效应,引发其他发达国家和发展中大国的新一轮减税竞争;同时,美国减税对国内投资和消费的影响可能会在一定程度上打折扣。对中国而言,一方面要从全球税收竞争和全球治理秩序着眼,考虑应对之策;另一方面, 对大国财政而言,在财政平衡的框架下考虑宏观税负问题是极其重要的,在供给侧结构性改革的背景下,我国减税降费必须与支出和赤字政策并行不悖,将积极财政政策与供给侧结构性改革有机衔接。

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