完善农业支持保护制度与乡村振兴

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胡冰川 杜志雄

实施乡村振兴战略是党的十九大提出的七个战略之一,其实践价值在于改善农村民生水平,建设美丽乡村,是统筹推进“五位一体” 总体布局的必然选择,是实现平衡和充分发展的内在要求。实施乡村振兴战略的关键在农民,落脚点在农村,重点在农业。传统意义上, 在有限交换关系条件下,农业生产按照要素资源(土地、劳动力、农业投入品)进行优化组织,从而实现产出最大化为目标。显然,这一传统的农业生产模式已经无法满足人民日益增长的美好生活需要,农业发展的约束条件越来越复杂,需要实现的目标越来越多元,使得现代农业发展遇到前所未有的风险, 不仅包括自然风险、市场风险,还有诸如社会风险、道德风险等复杂风险。由此,完善农业支持保护制度,防范农业系统性风险,加强现代农业产业体系、生产体系、经营体系的安全,成为农业现代化的过程中的工具选择。

完善农业支持保护制度的现实依据

相当长一段时期内,农业支持保护制度的讨论及存在的必要性是有一致共识的,经济层面的包括:农业的外部性、弱质性、长周期性、准公共产品属性;社会层面的农业多功能性等。Anderson Hayami在《农业保护的政治经济学》一书中进行了具体的解释:随着工业化的发展,农业劳动生产率的相对滞后导致了农业竞争力的下降,并形成了政治市场上的压力变化,进而促进策略转向,从农业为工业提供积累转向“工业反哺农业”,使得农业保护成为一种合理的政策选择。虽然该书以东亚国家的日本、韩国为案例,但是对工业革命以来的欧洲国家及世界范围内的农业保护提出了解释框架。与此同时,农业保护的代价也是显而易见的,从美国农业的发展经验来看,农业的支持保护制度一直在不断变化。

中国实施农业支持保护制度一方面是发展阶段的必然,除此之外,从完善农业支持保护制度来看,还有两点原因具有明显的中国特色。

第一,完善农业支持保护制度为实现四化同步发展提供必要的时空迂回。2016年中国农村人口6亿人,占总人口比例43%,人均GDP 8123美元,农业GDP占比8.6%。按照“两个一百年”奋斗目标,到建成社会主义现代化强国仍然需要30多年的时间。根据世界银行公布数据,2016年日本农村人口770万, 占总人口比例6%,人均GDP3.9 万美元,农业GDP占比1%;韩国农村人口890万,占总人口比例17%, 人均GDP2.7万美元,农业GDP占比2%。在这一过程中,有必要维持农村社会的相对稳定与平滑过渡, 对照日韩与中国目前发展阶段的差异,未来15-30年内,仍然有大量的农村人口进入城镇,除了城市需要提供必要的就业与公共服务之外, 仍然需要维持一个相对稳定的农业生产环境。目前,在小农户面对大市场的基本格局之下,如果缺乏必要的农业支持保护制度,小农生计农业形态将会快速裂解,由此带来更高的社会成本。

2016年中国农村人均可支配收入为12363元,其中经营性收入为4741元,占比38%。总体来看,随着经济社会的进一步发展,在农村人均收入构成中,经营性收入占比将进一步下降;另一方面,目前全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩, 超过承包耕地总面积的三分之一。按照全国农村人均经营性收入4741 元来计,目前的整体农业生产形态仍然停留在小农生产阶段,而全国承包流转的土地规模快速增长, 说明农业规模经营已经初具雏形。对照两组数据,不难得出:中国农业生产经营形态正从传统的生计小农模式转向现代商业模式。在此过程中,同时存在大量的小农与现代农场,形成明显的主体分化。这意味着传统小农在未来一段时间内仍将存在并随时如冰山一样裂解分化,在农村社会保障水平较低的状况下,农业支持保护制度将为农业生产经营形态的跃迁提供一定的保障,为实现“四化同步”发展提供必要的时空迂回。

第二,推动农业现代化的可持续发展需要农业支持保护制度提供风险屏障。自家庭联产承包责任制实施以来,实现了农业生产中劳动投入的有效激励,并未解决土地与资本投入的有效激励(必要集聚与有效积累),意即:农户往往不会对农业生产要素进行必要投入。以农业基础设施建设为例,一方面缺乏必要的规模集聚,土地细碎化不利于基础设施的改良;另一方面缺乏稳定的预期,使得改善农业基础设施的有效激励不足。所以,在过去很长时间内,中国农业的基础设施投入基本上依赖于外生的政府投入,农业生产者甚至不会支付管护费用。2016年, 中国耕地灌溉面积为6 7 0 0 万公顷,占1.34亿公顷耕地的一半, 从绝对数量上,灌溉面积和比例都不低,但是相对于农业现代化的要求仍然有较大差距。

推动农业现代化的一项重要指针是促进农业生产要素的必要集聚与有效积累。就要素层面而言,仍以农业基础设施建设为例,政府投入是解决问题的一个方面,更为重要的是,推动农业现代化的可持续发展,在机制上有赖于生产经营主体的内生激励。针对这一情况,党的十九大提出“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,这解决了农业现代化过程中农业基础设施投入的稳定预期问题,为要素集聚提供了有力保障。2016年全国三种粮食平均的亩均净利润为-80元,收益率为-7%,从要素积累角度,这一收益水平很难对现有要素投入形成有效激励,因此需要采取必要的农业支持保护措施,形成要素投入的正向激励,有效促进农业生产要素的必要集聚与有效积累,推动农业现代化的可持续发展。

完善农业支持保护制度的必要性

新中国成立以来,中国长期通过“剪刀差”为工业发展提供积累,从取消“剪刀差”到实施“工业反哺农业”的政策转变时间非常短,农业支持保护制度作为一项制度形式存在也是最近十多年才逐步形成的。中国的农业支持保护政策,如生产者补贴政策较之前的单一价格支持政策有了明显改进,但是仍然保留了特定品种的挂钩,不仅容易触发WTO黄箱补贴的天花板,也不能适应时代发展的需要。农业支持保护制度由于实施时间不长,在面对国内复杂的农业生产形势与多目标决策的条件下,现行制度体系显示出了不适应性,需要进一步完善农业支持保护制度。

第一,政策目标的单一与工具手段的单一导致资源配置效率下降。目前来看,农业支持保护制度除了农业支持保护补贴之外,主要以挂钩方式进行的价格支持措施, 包括:水稻、小麦的最低收购价, 玉米的生产者补贴,大豆、棉花的目标价格。以玉米为例,2016年玉米临储库存达2.5亿吨,按程国强报告的计算,2.5亿吨玉米需要付出的库存成本费用为630亿元。除此之外,由于玉米临储形成的价差导致大量的替代品,如高粱、大麦进口猛增,形成“高产量、高进口、高库存”三量齐增的局面。因此, 2016年玉米临时收储政策被生产者补贴政策取代,玉米价格迅速回归,一段时间以来的市场扭曲被熨平,2016年玉米产量下降了2.3%2017年玉米产量将在之前基础上进一步调减,市场进入“三量齐减” 的局面。传统的价格支持手段不仅扭曲了市场,而且由于政策托底形成的刚性市场预期,也不利于更好地发挥政府的作用,使得在农业生产的资源配置效率下降。

第二,规模农业生产经营主体没有得到有效支持与保护。传统意义上,小农经营的生计农业如果获得了生产者补贴,将等同于获得财政转移支付,在一定程度上化解生产经营风险,有助于农业竞争力的提高。如前所述,全国土地流转面积已经覆盖了三分之一的承包地, 对于流转土地从事农业生产经营的主体来说,现行农业支持保护措施等同于将财政转移支付以土地租金的形式析出给土地承包人,在一定程度上形成了承包人对经营主体的“剥削”。理论上,农业支持保护措施应当以绿色生态为导向,用于支持耕地地力保护和粮食适度规模经营,促进农业生产力的提升;实践上,由于大规模的土地流转形成了支持保护措施的异化,政策的精准性受到影响。现行农业支持保护措施更多地保护了生计农业,但是缺乏对商品农业生产的有效支持。更为关键的是,未来中国农业商品性生产经营主体都将以规模经营为主,在三权分置条件下的规模经营势必通过土地流转获得,这就意味着规模经营主体并没有获得有效的农业支持保护,使得生产经营主体的行为“裸露”在保护体制之外, 妨碍了中国农业竞争力的提高。

第三,农业支持保护措施无法满足人民日益增长的美好生活需要。党的十九大报告指出“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”当前,从居民食品消费总量和结构来看,人均口粮消费在逐步下降,而城镇化将带动口粮消费的进一步下降;人均肉类消费的增长将带动饲()料消费进一步增长。可以判断的是,未来对农产品总量的需求仍将增长, 食物消费的多元化将日趋明显。现行国家层面的农业支持保护措施覆盖的品种范围包括水稻、小麦、玉米、大豆、棉花,当然在有限财力条件下优先保障粮食安全、降低敏感产品市场风险无可厚非;从国家角度,在更广阔的范围内完善农业支持保护制度是实施乡村振兴战略,坚持农村农业优先发展,加快推进农业现代化的应有之义。中国幅员辽阔, 物产丰富,为确保粮食安全采取对特定产品的挂钩补贴具有现实意义,为了满足人民日益增长的美好生活需要,有必要扩大农业支持保护制度的覆盖面。

农业支持保护制度在中国实践的时间不长,面对的问题也十分复杂,其初衷是在有限财政预算条件下尽可能地保障粮食安全,在全球粮食价格大幅波动的背景下,稳定国内粮食生产发挥了重要作用。由于全球大宗农产品价格持续低迷, 国内农业供给侧结构性改革不断深入,农业支持保护制度的缺陷也逐渐显现,一是非对称价格支持机制扭曲了市场对资源的优化配置,也干扰了政府作用的发挥;二是农业支持保护制度带来的相关利益在土地流转背景下析出为地租,并未对规模农业的生产经营主体产生保护作用,阻碍了农业竞争力的提升; 三是挂钩方式不仅容易触发WTO黄箱补贴的天花板,同时也不能满足人民日益增长的美好生活需要。基于现有的政策与市场实践,有必要进一步完善农业支持保护制度。

完善农业支持保护制度的中国方案

农业支持保护制度的设计初衷是保障粮食安全和农民利益,由于形势发展变化,有必要进行设计更新与完善。可以观察到的是,无论是大豆、棉花的目标价格与玉米的生产者补贴,都是积极的尝试, 也取得了重要的经验,相对于农业生产实践,仍然有进一步完善的空间。其背景应当在满足人民日益增长的美好生活需要的条件下,实现农村产业兴旺,促进乡村振兴与农业现代化。具体而言,其政策目标应当进行必要的扩展:(1)确保国家粮食安全与生产者收益;(2) 优化农业生产资源的有效配置,实现市场与政府两只手的有机衔接; (3)促进农业全要素生产力的全面提升,提高农业竞争力;(4)满足人民日益增长的美好生活需要。这几个目标之间是逻辑自洽的,不存在内在矛盾,为了多目标的同时实现,完善农业支持保护制度的关键之处在于提高政策的精准性,降低政策的执行成本,可以从以下几个方面加以努力。

1.加强农业基础数据采集、整理与共享

农业政策的精准性需要完备的信息机制,对于农业支持保护制度来说更是如此。美国农业政策的精准性来自长期数据积累的基础,中国扶贫攻坚的精准性也是得益于精准的基础数据采集。中国拥有1.3亿公顷土地,2亿多农业劳动力的庞大农业生产体系,基础数据的匮乏一直是影响农业政策与农产品市场作用发挥的掣肘。随着物联网、云计算、大数据为代表互联网技术快速发展,加之政府对农村土地确权、农业补贴发放、扶贫攻坚等相关工作的开展,实际上,中国目前已经拥有了相当多的基础数据,由于数据来源和归属的不同,导致数据之间不能互联互通,无法整合,从而影响了数据质量与功能发挥。从政府工作角度,应当着力破除部门之间的沟通障碍,加强各部门涉农数据的整合与共享,充分利用第三方的技术优势与信息资源,例如村淘、京东、邮政等,逐步建立完善覆盖农村的数据采集、整理与共享机制。

2.以风险防控逐步取代政府托底

从农业支持保护制度来看, 无论是最低收购价、临时收储的托市收购政策,还是最新的目标价格与生产者补贴,其设计思路都是建立政府托底的风险保障机制。这一机制的优点在于政策力度强,执行成本低。由于土地流转等一系列的现实问题,使得这一风险保障机制的福利转化为土地租金析出, 并未起到保护真正的农业生产者的目的,有必要建立一套在风险管理基础上的支持保护制度,逐步以风险补偿的方式取代托底风险保障。由于风险机制的或有性(不确定性),使得风险收益不易在土地流转中析出,起到真正保护农业生产者的目的。同时风险防控取代政府托底,也使得政府的财政支付压力降低,有利于充分发挥财政资金的杠杆作用,大幅度提高财政资金效率,使得农业支持保护制度的扩大覆盖面成为可能。从美国农业法案的文本与实践两个维度来看,传统的价格支持手段已经废止,美国农业安全网主要得益于完备的风险防控体系,这一点值得中国借鉴。

3.提高贸易便利性的同时加强边境管理措施

随着中国居民消费水平不断提高,多元化消费需求日趋明显, 增加从国际市场的农产品与食品进口是不可避免的,考虑到农产品与食品的特征,有必要提高贸易的便利性,提高贸易效率。农业支持保护制度并不是简单地“奖出限入”,但是随着贸易全球化与农产品市场的一体化发展,国内农业支持保护制度的运行环境变得更加复杂。2016年之前对玉米采取临时收储政策时,除了玉米的替代品大量进口,下游的肉类及制品大规模走私;相应地,大米、食糖的走私也是屡禁不绝,对国内政策市封闭运行产生了一定的破坏作用。为此,提高贸易便利的同时加强边境管理措施,目的旨在规范市场运行,做到信息充分,市场透明,使得农业支持保护措施的运行环境得以优化。例如解禁美国谷饲牛肉进口就是一种“开前门堵后门”的手段。中国作为全球最大的农产品净进口国,对农产品贸易,特别是进口的管理必须做到规范有序,信息准确。

作者单位:中国社会科学院农村发展研究所/中国社会科学院财经战略研究院

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