产业扶贫关键在发展新型经营主体完善利益联结机制

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李 静

2020年农村贫困人口全部脱贫,是决胜全面建成小康社会的底线任务,是解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的基础工作,产业扶贫则是脱贫攻坚的根本举措。易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫等都需要通过发展产业实现长期稳定就业增收,没有产业脱贫,就无法全面打赢脱贫攻坚战。中央明确提出,“十三五”期间要通过产业扶贫实现3000万以上农村贫困人口脱贫。习近平总书记在河北张家口考察时也提出,“要把发展生产扶贫作为主攻方向,努力做到户户有增收项目、人人有脱贫门路”。

产业扶贫中存在的问题

从实际情况看,产业扶贫是“五个一批”工作中最难的一项。自精准扶贫实施以来,尽管各地有一些产业化扶贫的成功经验,但是在很多地区仍有大量问题。根据国家审计署公布的审计结果,在脱贫攻坚工作的“五个一批”中,产业扶贫存在的问题最多。

一是资金使用闲置和违规。在国家审计署公布的扶贫专项审计报告中,158个国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区县,有84个县形成闲置资金19.54亿元,有6.23 亿元已闲置两年以上未能盘活统筹使用。扶贫资金阳光化管理要求未能有效落实,日常监管不到位,发生骗取套取、违规使用、借机牟利等问题3.81亿元。此外,审计还发现86个县存在扶贫项目实施中违反政府采购或招投标规定、施工管理不规范、以及使用个人账户管理扶贫资金、虚列支出等项目建设管理和财务核算方面的问题15.39亿元。

二是产业扶贫项目推进缓慢。由于前期准备不足、论证不够、土地流转不到位、报建用地审批时间过长、建设内容调整、施工质量问题、配套资金不足、建设过程过长、疏于管理等原因,一些产业化扶贫项目迟迟未能完成。国家审计署对2016年第四季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果显示,5 个省的21个产业扶贫、饮水安全等项目推进缓慢或效益不佳,涉及资金7477.13万元。

三是产业项目没有产生效益, 甚至造成损失。主要是扶贫项目脱离当地实际或市场需求、建设中缺乏有效质量控制、轻后期管护等,造成建成后闲置废弃、改作他用或项目失败,无法实现预期扶贫效果,部分扶贫资金已形成损失浪费,国家审计署的专项扶贫审计发现,32个扶贫项目因脱离当地实际、后期管护不到位或与贫困户利益联结机制未落实等原因,建成后闲置废弃或者种养殖成活率低,项目效益不佳,无法实现预期扶贫效果,甚至形成损失浪费,涉及资金6371.87万元。

四是扶贫项目不精准。有32 个县的81个扶贫项目未充分瞄准建档立卡对象,有的“大水漫灌”或简单平均发钱发物,涉及扶贫资金1.33亿元。

五是利益联结机制没有落实。由于没有与具体帮扶对象有效对接、项目建设管理不到位,没有实现利益联结,一些地区未实现脱贫目标。国家审计署对158个县的专项扶贫审计显示,24个县的56个扶贫项目集中在龙头企业和合作社,未落实利益联结机制带动贫困群众增收脱贫,涉及扶贫资金5643.68万元。

产业扶贫问题的根源

根据笔者多年实地调研的情况看,产业扶贫存在一些问题。据有的地方干部反映,在以前的开发式扶贫工作中,产业化扶贫项目的失败率少则为70%,多则达90%以上。自进入精准扶贫阶段以来,地方干部最普遍的反映也是:“五个一批”中最难的就是产业扶贫带动一批,即产业扶贫不好搞、选择难、推进慢。产业扶贫之所以存在上述问题,除了个别地方领导不重视、政策执行不到位等原因外,主要是产业扶贫的成功与否不依赖于政府职能的发挥,而是依赖于市场机制的配合。

首先,产业化扶贫面临着自然风险和市场风险。目前我国产业化扶贫的主要产业还是靠发展农业,即种植业和养殖业,而农产品市场是个完全竞争的市场,农产品生产中的自然风险和市场风险非政府和人力所能控制,也不是各种产业规划所能预测的。在目前农产品市场不仅是完全竞争,而且还面临国际市场压力的情况下,中国农业竞争力差的劣势已经充分显示, 这也是我国农业供给侧改革的主要原因,产业扶贫作为农业产业的一个部分,没有理由要求产业扶贫一定要成功。如果硬是这样要求则违背了基本经济规律。产业扶贫的市场风险是产业扶贫不好搞的最基本原因。在一些地方的产业扶贫中, 经常发生农产品滞销,导致“谷贱伤农”,使产业扶贫的惠农、增收机制成为逆向的“伤农”、减收机制。这也是一些地方干部抱怨农民没有积极性的主要原因,因为多年的经验使贫困户不相信产业扶贫。从近几年农民收入结构看,农民收入和来源主要不是靠农业和家庭经营,而主要是靠工资性收入。因此,促进贫困户增收不能靠传统的种养业和家庭经营,只能靠非农收入和工资性收入。

其次,贫困户难以成为经营主体。这里有必要重新检讨以前的产业化扶贫政策。自我国实行开发式扶贫以来,产业扶贫的政策目标是:对于有劳动能力的贫困户,通过政府扶持、小额贷款、技术支持等,为他们提供产前、产后、产中系列化服务,通过发展产业(一般是种养业等)摆脱贫困。产业扶贫政策的潜在含义则是有劳动能力的贫困户一定有经营能力。而事实证明,有劳动能力的贫困户不一定有经营能力,甚至没有经营能力, 即贫困户不能适应市场的变化和波动,有的产业扶贫项目可能短时间内会有效,但是从长期看,则基本上是失败的。在农业已经市场化和国际化的今天,贫困户甚至一般的小农户是无法面对市场风险的。从近几年的实践看,产业扶贫如果仅仅是帮助农户进行种植或养殖一个或几个品种,多数是不成功的。不仅贫困户如此,甚至一般农户乃至家庭农场都不见得能适应市场变化,这也是国际上农业发展的一般经验。在进入精准扶贫新阶段,有些地方在产业扶贫中还是沿续了以前开发式扶贫中产业扶贫的做法,给贫困户送种苗、送畜禽等,导致了一些产业扶贫不能产生效益,甚至造成损失。

第三,新型产业主体发育不足。鉴于贫困户无法直接面对市场风险和自然风险,必须在产业扶贫中培育新型农业经营主体。新型农业经营主体包括龙头企业、农民合作社和家庭农场等。在产业扶贫中,家庭农场的带动作用有限,应重点培育龙头企业和农民合作社。但是在多数地区,一方面新型产业主体发育不足,缺少龙头企业,合作社也绝大多数是流于形式,很少有规范、合格的合作社;另一方面龙头企业和农民合作社的带动能力都不是很强。龙头企业多局限在农业产业园区和示范园区里,与农民的利益联结关系不强,合作社的发展也不强,还没有形成对贫困户的带动力量和市场主导力量。

第四,新型农业经营主体与贫困户利益共享机制缺乏。六部委的《关于促进农业产业化联合体发展的指导意见》,明确提出“要探索发展农业产业化联合体”,并指出“农业产业化联合体是龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体以分工协作为前提,以规模经营为依托,以利益联结为纽带的一体化农业经营组织联盟”,这里的核心是“完善利益共享机制”。从各地的实践看,新型农业经营主体往往缺少与农户的利益联结机制和共享机制。在产业扶贫中,呈现的情况一是贫困户由于经营能力差、谈判能力低、观念意识落后等而对产业扶贫的参与意愿低;二是经营主体龙头企业出于组织成本、盈利性考虑,对贫困户的带动意愿差;三是一些农业产业化企业和合作社等以扶贫的名义进入产业扶贫领域,但其行为由于缺乏约束,主要目的是套取国家资金,截留和侵犯了国家给予贫困户和贫困村的优惠政策,形成了扶贫领域的精英俘获效应;四是一些龙头企业还会凭借垄断地位对农产品压级压价,侵害农户的利益。这种情况在奶牛养殖业内屡见不鲜,即奶牛养殖业不断亏损,牛奶加工业利润却屡创新高。上述情况导致了产业扶贫工作的目标发生偏离, 政策难以落实。

完善产业扶贫的建议

如何做好产业扶贫?自开展精准扶贫以来,中央和有关部委关于如何进行产业扶贫已经发布了多个文件,出台了一些政策措施,各级地方政府也分别有各自的扶贫产业规划和指导意见。农业部等九部委曾在2016年联合印发了《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》,这个意见基本概括了产业扶贫政策的要点,即要从八个方面推进产业扶贫。一是科学确定特色产业。二是促进一二三产业融合发展。三是发挥新型经营主体带动作用。四是完善利益联结机制。五是增强产业支撑保障能力。六是加大产业扶贫投入力度。七是创新金融扶持机制。八是加大保险支持力度。十九大报告提出“培育新型农业经营主体”“实现小农户和现代农业发展有机衔接”,对于产业扶贫来说,核心工作有两点:一是发展新型经营主体,二是完善利益联结机制,但是如何发展新型经营主体、如何完善利益联结机制,有关政策并没有明确。这里提出以下建议:

1.培育和发展新型经营主体。新型经营主体包括龙头企业、农民合作社和家庭农场。这些新型经营主体近些年发展很快,但在一些贫困地区由于人才等约束却发展明显不足,因此,贫困地区发展产业扶贫首先要培育和发展新型经营主体。

一是加强招商引资,引进具有影响力、社会责任感强的农业产业化龙头企业,如恒大集团在整体帮扶贵州省大方县中引进43家龙头企业,有效地形成了具有竞争力的特色产业,促进了贫困户的增收。企业家是经营风险(包括自然风险和市场风险)的职业,在产业化扶贫中引入企业家,就有可能成功化解产业化扶贫中的市场风险和自然风险,从而使贫困户实现稳定的收入和可持续发展,实现稳定脱贫。

二是在当地培养带动能力强的龙头企业和合作社。对已有的产业化龙头企业和合作社,要引导他们转变观念和经营作风,探索带动农民、实现与农民利益共享共赢的新机制。

三是鼓励工商资本下乡和企业家下乡和回乡,使更多的企业和企业家投入家乡的扶贫和发展,为乡村振兴和城乡融合发展做贡献。对于工商资本和企业家下乡,不应限制和阻碍,而应鼓励。没有工商资本下乡和企业家下乡,就目前贫困地区现有的人才资源和资本形成能力, 仅仅依靠政府的投入和支持是不可能完成脱贫和小康任务的,更不用说实现乡村振兴和农业农村现代化了。中国企业家历来有报效家乡的传统,工商资本下乡和企业家下乡,不仅可以带动人力资本和资金的投入,实现经济的发展,带动小农户与现代农业发展有机衔接,更可以带动乡村治理、乡风文明等乡村振兴目标。

四是吸引外出或在本地打工有所成就者、大学毕业生、退休干部和职工、退伍军人等本地能人回乡创业。实现发展产业、村庄治理能力建设、驻村扶贫同步推进,重新焕发农村活力。

2.完善新型经营主体和贫困户的利益联结机制。

一是政府要做好中间服务,在新型经营主体和贫困户之间建立利益共享机制。新型经营主体和贫困户之间建立利益共享机制,不能靠二者之间的自觉和努力,也不能靠二者之间的博弈,要靠政府的中间服务和制度设计,这是农业产业化联合体健康发展的关键。从国内一些成功经验看,产业扶贫比较成功的一个重要原因是政府在经营主体和贫困户之间发挥了重要的中介作用,使二者形成了利益共享的产业化联合体。一方面,政府在土地流转、基础设施建设、农户培训等方面帮助新型经营主体节约了组织成本、建设成本、时间成本;另一方面,政府也有权利要求龙头企业在社会责任、经营期限、对农户的服务以及与农户之间的股权和红利分配等方面有明确的制度设计,以保障农户的合法权益。如在大方县, 龙头企业要与政府签订合同,合同期限长达20年,这就有效地保证了产业扶贫的稳定性和可持续性。

二是鼓励贫困户以农业工人而不是以经营者的身份参与产业化联合体。从目前各地的产业扶贫情况看,贫困户参与产业化经营共有三种形式的收入:一是经营收入, 即农户将生产的产品卖给合作社或龙头企业所产生的收入,二是工资收入,即农户在龙头企业或合作社务工产生的工资性收入,三是将土地、资金等资源流转和入股等产生的资产性收入。从一些比较成功的产业扶贫经验看,最有利于贫困户稳定增收的不是经营性收入, 而是工资性收入。例如,在圣牧高科的全产业链经营中,吸收了1万多名农村劳动力成为圣牧高科的农业工人;在恒大在大方县的产业扶贫中,贫困户平均一年增收1万元以上。其中,工资性收入占70%以上,资产收入占10%左右,经营性收入不足20%。因此,在产业扶贫中,应让有劳动能力的贫困户更多地成为农业工人,而不是成为直接面对市场的经营者。

三是培养职业农民应有两个方面的内容,一是培养家庭农场主, 二是培养农业工人。党的十九大报告提出,要实现小农户和现代农业发展有机衔接。对于目前中国大规模的小农户来说,实现与现代农业发展的有机衔接,只能有两个方向:对于少部分有经营能力的小农户,转化为家庭农场主,成为新型经营主体;对于绝大多数缺乏经营能力的小农户,成为产业化联合体中的农业工人,通过稳定的工资性收入实现脱贫,达到小康。

四是在产业化联合体中就业的贫困户劳动力,也应享受政府相应对就业扶贫政策。逐步促进新型经营主体对农业工人提供基本的社会保障,如“三险一金”等。

作者单位:中国社会科学院农村发展研究所

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