对我国应对气候变化战略问题的几点认识

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刘长松

十八大以来,党中央、国务院高度重视应对气候变化工作,将应对气候变化融入国家经济社会发展大局,进一步完善应对气候变化顶层设计和体制机制建设,为推动落实新发展理念、推动国际气候治理与生态文明建设做出了重要贡献。

十八大以来我国应对气候变化工作成效显著

2012年以来,国家层面先后制定发布了《国家应对气候变化规划(2014-2020年)》《国家适应气候变化战略》《城市适应气候变化行动方案》《“十三五”控制温室气体排放工作方案》等一系列重大战略文件,不断完善应对气候变化战略与政策体系,加快推动产业结构调整和转型升级,推动传统产业改造升级,加快落后产能淘汰, 大力发展服务和战略性新兴产业; 扎实推进低碳试点示范和碳市场建设,目前已基本形成涵盖低碳省()、低碳工业园区、低碳社区和低碳城()试点的全方位、多层次低碳试点体系,2017年底启动国家统一碳市场;提升城市与重点领域适应气候变化能力,加强适应气候变化基础能力建设,减轻气候变化给经济社会发展带来的不利影响和风险;不断深化气候变化国际合作,积极推动《巴黎协定》达成与实施,南南合作成效显著,我国现已成为应对气候变化国际合作与全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。

经过持续努力,我国应对气候变化与低碳发展工作成效突出, 重点领域适应气候变化能力不断提升。“十二五”期间,我国能源活动单位国内生产总值二氧化碳排放累计下降20%,超额完成下降 17% 的约束性目标;经济结构与能源结构优化取得明显进展,发展的质量和效益不断提高。2016年,服务业占GDP比重上升为51.6%,比2010年提高了7.5个百分点;全国煤炭消费量下降4.7%,非化石能源占一次能源消费比重达到了13.3%,比2010年提高3.9个百分点。与此同时,我们也要清醒地认识到,气候变化战略实施过程中存在一定的问题, 某种程度上制约了低碳发展的深入开展。

应对气候变化规划编制与实施问题

应对气候变化规划编制与实施方面。通过省级应对气候变化或低碳规划的编制和评审,发现目前不少地方编制的规划特色不突出, 提出的政策措施大同小异,试点的“标签化”倾向值得关注。编制气候变化规划的目的在于通过顶层设计和规划引领推动应对气候变化工作,同时也要注重自下而上通过自发探索可复制的低碳发展经验与做法。

1)从规划编制内容来看, 气候变化与低碳发展作为综合性问题,涵盖众多部门和领域,规划的综合协调特征明显,“低碳+”现象十分突出。有些地方把产业、能源、建筑、交通、节能、环保等领域的工作拼在一起,就组成了所谓的低碳规划,规划体现的本地化特色与亮点不足,未能将应对气候变化与地方各项工作紧密结合起来, 导致规划的可操作性与实施效果大打折扣。应对气候变化规划作为专项规划,一方面要与节能减排、环境保护、资源节约等相关规划做好衔接,另一方面也要突出气候变化问题的自身特色与主要抓手。

2)各地编制的低碳发展规划或应对气候变化规划,提出的政策措施也比较趋同,主要是从产业结构升级、能源结构调整、发展绿色建筑与交通、强化生态环境保护等方面着手展开;从低碳试点的实施范围来看,目前从省市试点到城()试点、园区试点、社区试点、行业试点等来看,仍然主要做一些基础性工作和能力建设,提高社会各界对气候变化问题的认识, 建立各项规章制度,以及收集碳排放基础数据等。

3)从实施效果看, 低碳试点的标签化倾向值得关注。目前低碳试点更多强调地方政府的态度及其对这项工作的重视程度,提出的具体试点内容往往比较空泛,对目前试点产生了什么样的效果,是否完成预期目标,未来如何提升等问题关注不够。

4)从配套措施来看,低碳规划的可执行性较差。当前低碳试点工作更多是地方政府自觉采取的行动,对于试点进展与效果缺乏统一的评价标准和依据,低碳试点更加偏重于面上引导,缺乏配套的资金支持和奖惩机制等具体手段,导致低碳规划难以落地。未来要进一步完善配套政策,强化规划的经济和产业支撑,提高规划的可实施性。

应对气候变化中长期目标与国民经济社会发展的融合问题

我国应对气候变化承担的国际义务与国内低碳发展目标要协调一致,与其他政策也要相互衔接。落实应对气候变化中长期目标需要与当前国民经济社会发展结合起来。应对气候变化的中长期目标如何落地,需要合理的分解与路径设计。

1)推动落实应对气候变化国家自主贡献目标和《巴黎协定》的相关要求。20156月,我国向联合国气候变化框架公约秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》,提出了2030年行动目标:二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰;单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%,非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右,森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。落实国家应对气候变化目标, 需要进一步强化战略引导和政策支撑体系建设,加快推进低碳发展与经济转型进程。根据《巴黎协定》的相关要求,各国要提交本世纪中叶(2050年)温室气体低排放发展战略。2050年作为我国实现第二个百年目标的重要时间节点,2050年全面实现现代化,各种文明全面提升,生态文明方面实现人与自然和谐共生,提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。这需要强化我国长期低碳发展战略实施,大力发展低碳经济与全国碳市场建设,推动落实各省市碳排放达峰以及近零碳排放示范区建设,深化低碳发展重大项目载体和基础平台建设,培育经济增长新动能,进一步提升我国经济社会发展的质量与效益。

2)国家中长期应对气候变化目标的分解与落实。不论是2020 年、2030年,还是2050年低排放发展战略目标,其完成都需要合理的目标分解与路径设计,将长期的发展要求融入当前的各项具体工作中。由于我国幅员辽阔、区域差距较大,各地区所处的发展阶段不同,产业结构、能源结构与发展定位不同,导致各地对碳排放达峰等中长期战略目标的态度呈现出较大的分化,产业结构偏重、煤炭消费比重高、经济发展水平低、资金与技术支持不足的地区,完成应对气候变化目标任务势必会面临更大的难度与挑战。再次,目前关于应对气候变化目标可行性与经济性的分析评估不足,也限制了地方推动应对气候变化工作的积极性。

应对气候变化的产业化、市场化和项目化问题

推动应对气候变化战略落地实施,关键在于提升低碳发展的产业化、市场化和项目化水平。随着2017年国家统一碳市场启动,近零碳排放示范区建设工作的推进,低碳经济产业化深入推动,如果政策设计得当,应对气候变化不仅不会对经济发展产生负面影响,相反还会催生一批新的产业,形成新的经济增长点,进而带动经济增长方式的低碳转型。

1)关于全国统一碳市场的功能定位。碳市场是降低节能减碳成本、实现应对气候变化目标的重要政策工具,其核心是通过碳排放配额的科学分配建立稳定的碳排放价格,通过经济激励机制引导企业将资源投入节能降碳投融资与低碳技术升级当中,但从目前的市场制度设计来看,在我国碳排放基础数据相对不完善和信息不对称的情况下,碳排放配额的免费分配不可避免会引发配额“超发”,从而使未来碳价承受较大的下行压力,甚至会产生较大幅度的波动,从而限制其节能降碳效果和低碳投资引导功能的发挥。

2)关于近零碳排放区示范建设问题。近零碳排放示范区建设是推动推动低碳产业化的重要抓手,通过完善的配套措施有利于推动低碳技术、低碳产品和低碳服务的研发、创新、推广与应用,进一步强化区域经济发展的“去碳化” 进程,培育形成新的经济增长点。近零碳排放示范区建设通过推动可再生能源发展、碳汇发展、零碳建筑与零碳交通发展,推动建立零碳生产和生活体系,最终形成零碳社会。相关工作推动要充分吸收国内外近零碳工程建设实践的经验与教训,设计科学可行的示范建设方案与风险防范机制,对符合要求的近零碳排放区示范工程建设强化资金和技术支持力度。

应对气候变化的长效机制与事中事后监管问题

从目前各地的实践来看,目前气候变化事前工作做得好,但事中事后监管有待加强。应对气候变化工作要深入贯彻“推进放管服改革,加强事中事后监管”的改革理念,不能一评了之,要强化应对气候变化各项工作的事中事后监管, 针对遇到的问题及时采取有效措施,推动相关工作取得实效。

1)当前应对气候变化试点工作的属性定位。从目前国内应对气候变化的工作实践来看,低碳试点示范工作所占比重较大,试点呈现出长期化、宽泛化、标签化等趋势,针对低碳试点工作事前审批的特点更多,但对试点成效缺乏有效监管,推动工作的长效机制缺失。

2)应对气候变化工作要贯彻落实“推进放管服改革,加强事中事后监管”的改革理念。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央做出了全面深化改革的重大决策,高度重视推进行政体制改革, 转变政府职能。国家发展改革委高度重视推进“放管服”改革,强调加强事中事后监管。应对气候变化也要加强事中事后监管,不能一评了事,要加强对相关工作的全流程监管,统一监管标准,建立长效机制,推动各项工作取得实效。

3)强化对应对气候变化政策实施过程进行监管。针对应对气候变化各项工作,加强对国内外经济、能源与温室气体排放形势分析与热点问题研究,建立有代表性的关键指标体系,及时开展应对气候变化各项目标考核与全国碳市场运行风险监测预警。针对苗头性、倾向性、潜在性问题进行监测预警, 针对重大风险点提出风险化解措施,确保不发生系统性风险。

作者单位:国家发改委国家应对气候变化战略研究和国际合作中心

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