全国碳排放权交易市场的经济学分析

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柴麒敏 傅 莎

20171219日,备受全球期待的中国碳排放权交易市场宣布启动。碳排放权交易是一种新型、现代、基于市场、国际化的生态治理手段,2017年正式启动全国碳市场是党中央、国务院统筹国际国内两个大局、两个市场、两种资源做出的重要决定。目前经过广泛试点和实践,我国已经具备了一定的基础和能力,但也存在诸多问题和隐患,如何更好地从新时代中国特色社会主义市场经济学理论和全球气候治理的角度出发,进一步辨析基本概念和方法,先易后难、稳妥推进、放眼长远,做好全国碳市场启动的顶层设计,是当前最为根本、最为急迫的任务。同时,全国碳市场的启动并不意味着顶层设计的结束,这项制度的完善可能要经历1020年的时间,并非是一蹴而就的。

全国碳市场启动的背景与定位

当前,全球气候治理进入3.0 时代,特朗普政府的全面“去气候化”政策实施,欧盟受英国脱欧和各国选举等影响,造成国际气候进程和国际碳市场的发展缺少领导者。与此同时,中国正处于深化改革的攻坚期,面临结构调整和提质增效的经济新常态,碳排放呈现出新的阶段性特征,经济影响和转型代价也成为碳市场启动的顾虑之一。由于前期缺少充分的政策讨论,社会各界对碳市场尚未达成一致,相关部委、地方政府、国有企业都有不同看法和利益冲突,而碳市场启动的基础设施也较为薄弱, 能力也有所欠缺。因此,对全国碳市场启动初期阶段的预期不能过高,中国碳市场也不会如媒体所宣扬的一跃成为全球最大的市场,其成长会有一个过程。当前和近期的市场份额占比预计如表1所示,考虑了基础建设期、模拟运行期和深化完善期的目标任务部署。

发展碳市场亟需厘清的一般性问题

有关碳市场的一般性问题是需要在启动之初就有明确认识和定义的,不辨析清楚将影响市场建立的根基。这些问题包括碳市场的功能是什么?有效碳市场应包含哪些要素?碳市场在全面深化改革、社会主义市场经济体制建设中的定位是什么?碳市场建立的条件是什么? 发展碳市场面临什么样的政治、经济和技术风险?碳排放确权的根本理论依据是什么?如何兼顾现行法律体系下的操作性?碳市场和其他能源环境类政策工具是怎样的关系?如何避免政策“过剩”和冲突? 政府如何有效实施碳市场监管?不同主体监管的边界和方式是什么?

从经济学的视角来看,碳市场的根本功能是以更低成本、更高效率、更高的灵活性实现既定的碳排放总量控制(峰值)目标。同时, 碳市场还兼具价格信号和低碳融资的功能,一方面刺激排放者改变排放行为,要么采取减排措施,要么购买排放额度排放;另一方面通过碳市场为绿色低碳转型融资,形成长期碳价格预期,引导投资流向绿色低碳产业。合理供给、充分需求、有效价格、完备市场是碳市场成功运营应具备的基本要素。碳市场的核心是使市场在碳排放权资源配置中起决定性作用,和更好发挥政府作用。全国碳市场建设对加快生态文明制度建设、完善现代市场体系、转变政府职能、构建开放型经济新体制都有重要作为,作为新兴市场,碳排放权交易没有过多历史包袱,更容易获得成效和突破。

从国内外的市场实践来看,碳排放确权应该考虑其财产权/物权的形式,并将其作为金融工具进行管理。碳排放确权是整个市场机制的中流砥柱,确权过程的实质是将碳排放容量资源从以往免费使用的公共品转变为产权明晰、有偿使用的私用品。碳排放权法律性质在实践中存在多种形式,不同定义将影响碳排放权的创设、交易和撤销等合法性和资产会计处理等,如表2所示。这与主管部门的性质有较大关联,存在譬如欧洲金融部门主管和北美环境部门主管的不同特征。目前国家对配额存续期、试点配额如何结转到全国市场缺少明确定义,碳市场要发挥融资功能就需要确保配额在较长时间(有效期至少5-10 年),结转问题则建议可采取由国家确立原则和途径、试点地方逐步消化的方式。

碳市场的建立需要政治、法律、市场、信息、技术等方面的基本要求,需要主管部门营造良好的制度环境。发展碳市场面临不同的政治、经济和技术风险,需要审慎识别。碳交易市场建设与电力市场改革、排污权交易存在并行的关系,设计得当可以实现相互支撑的功能;与碳税存在互补的关系,可能探索出混合机制;与用能权交易、绿色证书交易、节能量交易则存在重叠或冲突的关系,应着重寻求政策替代或融合。中央、地方的主管部门、一行三会等金融部门在碳市场制度设计、配额总量设定和分配、碳金融、交易和履约等环节负有不同的监管职能,政府监管应公开透明,不宜过多干涉市场,应避免部分试点中已经出现的过度的、随意的管制行为。

发展碳市场可以分阶段认识的实践性问题

有关碳市场的实践性问题可以在碳市场发展过程中逐步回答,有些问题不一定能在碳市场建设的初期阶段得到妥善解决,可以放到下一阶段持续深化认识。这些问题包括:碳市场发展要经历哪些阶段? 不同阶段碳市场的预期规模?初级阶段的主要策略是什么?什么是合理的碳配额分配方案?不同阶段下的配额总量和分配原则如何确定? 碳价形成机制是什么?试点碳价的特征和问题?不同阶段下的合理碳价水平和管控机制是什么?碳市场对不同行业的影响如何?不同阶段下碳市场对不同行业竞争力的冲击?碳市场初级阶段要不要发展碳金融?不同阶段下发展碳金融的重点任务是什么?碳市场国际合作在全球气候治理、国家对外战略中的地位?不同阶段开展国际合作的路线图是怎样的?

我们认为,碳市场建设是一个长期过程,需要大体经历初期阶段(2017年-2020年)、发展阶段(2021年-2030年)和成熟阶段(2030年后)三个时期。不同阶段的市场范围、覆盖行业、总量和配额分配的方式以及政策重点都有显著差异,碳市场启动后的预期如表3所示。其中初期阶段主要的策略是:(1)基础设施优先。以统一规则,构建框架为重点。(2)重点行业先行。以分阶段、渐进式为基调。(3)主要政策协同。以增益提效、正向激励为目的。(4)最大程度参与。以最低风险、最佳实践为导向。不设置过高的参与门槛,审慎看待碳市场发展的预期,广泛吸取试点经验实践,在实践中逐步提高各方的意识和能力,尽可能降低出错风险,确保全国市场如期稳妥启动。

配额分配可分阶段实施,逐渐从免费分配为主、有偿分配为辅,转向高比例拍卖,逐步从行业基准、自下而上的方式,转向与全国排放总量分解挂钩,并在扩大覆盖范围的同时对生产性排放和消费性排放采用不同的配额分配方法。合理的配额分配方案,应满足如下标准:设定配额总量,反映要素稀缺程度、传递坚定减排信号、便利峰值目标实现;提供正向激励, 倒逼传统企业转型升级、鼓励低碳产业发展;降低减排成本,优化碳排放权资源配置;有政治接受度, 兼顾地区和行业公平性。抵消机制(CCER)作为补充,应该尽快明确规则,特别是针对存量项目应该有官方的意见,不能由此失去主管部门的公信力。拍卖的比例可以分阶段逐步提高,根据国内外的实践, 我们建议,拍卖收入可用于统筹统支、贡献公共财政(30%),转移支付、补贴受影响的弱势群体或地区(30%)以及设立政府性专项基金、专款专用于气候变化行动(40%)。

基于经济学的视角,碳价水平可以分为理论的市场均衡碳价、现实市场价格和既定政策目标下的合理碳价水平。市场均衡碳价由市场供需关系(企业的减排需求和减排成本)和交易成本决定。现实市场价格多为不均衡价格,受政策干预、长期价格预期、市场资金量、履约周期等多种因素影响。合理碳价水平一方面要能提供价格激励推动低碳转型,另一方面要与社会边际成本(边际减排收益)相符。目前国内碳市场的发展阶段还不能完全反映市场规律,也还没有起到价格发现的作用。碳市场对控排企业成本的影响包括:转嫁成本、配额成本、履约成本,不同阶段碳市场的影响如表4所示。

从市场发展的规律而言,发展碳金融意义重大,不同阶段发展碳金融的边界和模式应该有所侧重, 应鼓励碳金融有序发展。碳金融(交易工具)是丰富碳排放权交易形式、提高市场流动性、对冲长期投资风险,使得碳价体现长期供求关系的主要手段。碳金融(融资工具)是动员和激励更多社会资本投入低碳产业、增加低碳投融资、引导资金流入实体产业、倒逼产业升级转型的重要途径。碳金融(支持工具)是有效反映碳市场控碳市场风险、为决策者和投资者提供参考信息的辅助保障。碳金融是确立全球碳定价权、实现碳市场互联互通、助推人民币国际化的战略储备。

从新时代引领全球生态文明建设的要求而言,碳市场国际合作是深化全球气候治理的重要依托,推动全球低碳要素自由流通、减少绿色贸易壁垒的主要机制,是引导全球经济低碳转型,增加全球低碳投资和就业的主要措施,是完善和丰富全球气候治理结构,推动企业、城市、非政府组织等非国家主体广泛参与,共同分享低碳效益的重要平台。碳市场国际合作在中国对外战略中具有重要的战略地位,我们建议,从区域碳市场联接研究和试点出发,根据《巴黎协定》下两大市场机制(ITMO和SDM)谈判的进展,逐步推动区域碳市场的共建共享和互联互通。

全国碳市场的建设既是一项政治任务,也是创新发展的大计,任重而道远,《巴黎协定》确立了全球长期目标,中国也将积极实施国家自主贡献,并进一步提出长期温室气体低排放发展战略,在未来的实践过程中,碳减排的市场机制还有很多现实问题要解决、有很多新的障碍需要跨越。

作者单位:国家应对气候变化战略研究和国际合作中心

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