我国城市群的基本特征、主要问题及对策思路(上)

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高国力 李天健 孙文迁

城市群是工业化和城市化发展到较高阶段的必然产物。纵观欧美等发达经济体城市群的发展已历百年,其制度建设和功能体系趋于完善,先后形成五大主要城市群,即美国的波士华城市群、日本的太平洋沿岸城市群、英国的中南部城市群、欧洲西北部城市群和北美五大湖城市群。

我国随着城镇化进程的快速推进,也在全国范围内形成了一批处于不同发展阶段的规模不等的城市群。作为带动区域经济发展的重要增长极,城市群打破了行政划分的壁垒,实现了技术、信息、人才等要素在更广范围内的有序流动, 提高了资源组合配置的效率和效益,在推动我国区域协调发展、参与国际竞争与合作的过程中发挥重要作用。

自“十一五”规划纲要提出要把城市群作为推进城镇化的主体形态以来,我国开始实施以城市群发展为核心的城镇化战略。《国家新型城镇化规划(2 0 1 4 – 2 0 2 0 年) 》提出, 以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展, 奠定了城市化发展的基本方针, 突出了城市群的作用和地位。因此,为适应新型城镇化建设与新发展理念的要求,围绕城市群的概念内涵、基本特征、存在问题和对策思路开展理论研究和政策研究,对于引导我国城市群健康持续发展具有重要意义。

我国城市群的概念提出与内涵界定

城市群是大量城市在一定空间范围内的组合或集聚,本质上城市群是资源要素按照一定规律不断在各城市流动与配置的网络化城市体系。资源配置的高效性和要素流动的充分性是判定城市群成型的关键性因素。因此,从要素流动与资源配置的角度定义,城市群包括一个或几个要素集聚中心,具备畅通便捷的要素流动网络。其中要素中心通常为城市群内超大或特大城市, 要素流动网络则依托良好的自然条件和发达的交通、通信和网络等基础设施。要素资源的流动、集聚与扩散达到动态的均衡,最终形成经济联系紧密的高度体系化的城市组团。

城市群形成的条件应包括以下几点:一是城市群内部要有一个以上的超大或特大城市作为要素核心,聚集优质要素,形成辐射效应,发挥带动各城市协调发展的作用;二是有相当数量的规模等级不同的城市。城市数量不足,资源要素的基础含量低,集聚效应就发挥不出来,城市数量过多,则超出中心城市的辐射范围和能力,使得要素流动受阻,两者都不利于城市群的形成和持续发展;三是城市群内部各城市需有一定的规模梯度,这样才能实现网络层级化,避免同质化竞争和无序竞争,促进资源要素的充分流动,从而加强城市间的彼此依存和相互支撑,协同发展构成一个密不可分的完整网络。

从城市群的形态和功能角度, 城市群具有高密度性、网络性、枢纽性和共生性的特性。高密度性是指拥有优质的人力资本和物质资本,单位面积聚集了众多人口和较高的经济产出;网络性是依托各种交通、通信等基础设施,加上文化、传统等非物质网络关系,将功能节点以及节点间人流、物流、资金流和信息流相互联系起来;枢纽性是指参与和影响地域经济、社会、文化、政治等各种活动的重要力量,承担着国家或区域内外联系的重要功能,具有较强的吸引力、辐射力和开放能力;共生性是指城市间空间结构、功能分工、产业协作、环境保护、公共服务、政府管理等一系列相互影响关系。

我国城市群呈现的基本特征

总结国外城市群发展在空间结构上的特点,主要有四点:一是具有良好的地理位置和自然条件; 二是均处于国家中枢支配地位;三是具有完整的城市等级体系;四是具有发达的区域性基础设施网络。我国的城市群除了包括以上共性特点外,受到国内资源禀赋、地理环境、人口规模以及历史文化等多重因素影响,具备不同于世界其他国家城市群的特征。

(一)城市群数量众多且布局分散

我国幅员辽阔、人口众多,地区经济发展水平和资源环境承载能力各不相同,产业、人口和城镇的分布较广,这是我国城市群的自然禀赋和现实基础。近年来,作为新型城镇化推进主体形态的城市群, 获得了国家和地方大量的资金和政策支持,城市群建设热情高涨,不少省市出台城市群规划,形成了我国城市群数量众多且分散的空间分布格局。

“十三五”规划中提出建设19 个城市群,这些城市群的土地总面积占全国土地面积的22.1%,人口占全国人口的54%GDP占全国的75%以上,在全国经济发展中占有举足轻重的作用。从规模和发展目标来看,19个城市群包括5个国家级城市群、8个区域性城市群和6个地方性城市群。从空间布局来看,19 个城市群在我国四大区域内均有分布,其中东部地区有6个城市群,中部地区有4个城市群,东北地区1个城市群和西部地区的8个城市群。

(二)城市群发展差距较为明显

我国城市群发展的不均衡性主要体现在三个层面:一是与国外城市群相比,城市群整体经济发展水平差距明显;二是国内东中西部之间城市群的发展水平差距明显;三是城市群内中心城市与非中心城市发展差距明显。

1.与国外城市群的发展差距

同国外发达的城市群相比,我国城市群的发展水平明显偏低,整体呈现人口规模大、占地规模大而经济密度低的特点(表1)。

以经济发展水平较高的长江三角洲城市群为代表,在能反映经济效率和经济效益的各项指标上,如人均GDP和地均GDP等,我国城市群都与其他世界级城市群存在明显差距。如日本太平洋沿岸城市群人口为7000万,人均GDP48315美元,地均GDP9662万亿美元/平方公里,而长江三角洲城市群人口达到1.5亿,人均GDP12813美元, 为日本的四分之一,地均GDP974 万美元/平方公里,为日本的十分之一,相差较为悬殊。

我国城市群的经济规模和水平较发达国家偏低,说明我国城市群内部的资源配置和要素流动还未达到最优,城市群的集聚辐射和建设管理水平有待进一步提高完善。

2.东中西部城市群发展差距

我国各城市群的发展差距主要体现在地域差距,从东部地区到中部地区再到西部地区,城市群的经济总量、人均GDP和地均GDP等都呈递减的趋势,这是由我国区域不均衡发展的客观存在决定的。近年来城市化的迅猛推进,促使人口和产业不断向更优城市群聚集,导致了城市群发展不均衡的现象。例如,东部沿海城市群如京津冀城市群、长江三角洲城市群和珠江三角洲城市群,它们的资源禀赋和经济基础良好,能够提出建设世界级城市群的目标,而位于中西部的城市群如北部湾城市群等,它们的经济规模偏小,区位优势并不明显,短时间内难以望东部之项背(表2)。

表2列举的我国东中西部城市群中,以地均GDP为例,长江三角洲城市群最高,为907万亿/平方公里,北部湾城市群最低,只有209 万亿/平方公里,相差4倍之多。城市群发展水平差异大,决定了城市群的发展目标也要差异化,并不是所有的城市群都要发展为世界级或国家级城市群,实际上也是不可能的,每个城市群应该有各自的特色和优势,形成优势互补、分工协调的格局带动各自区域乃至全国经济的持续发展。

(三)城市群处于快速发展阶段

当前我国城市群正处于快速发展的阶段。从广义的城市群统计数据显示,过去35年间我国城市群在各项经济指标上均实现高于全国平均水平的高速增长,城市群的经济总量持续增加,经济地位持续提升、城镇化水平和质量不断提高。

从经济总量及占比情况分析, 19802014年的35年间,我国城市群的GDP3218.9亿元增加到564271.4亿元,历年平均增长速度为15.9%,远高于全国GDP同期平均增长速度。城市群GDP占全国GDP 的比例由70%提高到82%,历年平均增速为4.4%。这说明城市群是带动我国经济增长的核心区和增长极。

从城镇人口集聚状况分析, 19802014年的35年间,我国城市群城镇人口由9401万人增加到54780万人,历年平均提升速度为5.2%,城市群城镇人口占全国城镇人口的比例由57.5%提高到73.1%,历年平均提升速度为0.69%,这说明我国城镇人口正在进一步向城市群地区集聚,城市群成为我国人口高密度集聚区域。

从城市数量情况分析,19802014年的35年间,我国城市群包括的城市群数量由183个增加到434 个,历年平均增速为2.51%,包括的城镇数量由1985年的4324个增加到2014年的12994个,历年平均增速为3.74%,可见我国城市群城市和城镇数也呈现出集聚的趋势。

从城镇居民人均可支配收入分析,我国城市群城镇居民人均可支配收入从1980年的478元增加到2014 年的28844元,历年平均增长速度为12.43%,城市群的城镇人均可支配收入普遍高于全国城镇居民人均可支配收入的平均水平。

随着城市群的高速发展,城市的集聚程度越来越高,特别是首位城市如北京、上海、广州等人口均超过一千多万且仍在不断拓展。城市在快速发展的同时也造成了一系列的城市问题,不过城市群的发展不会停滞,城市群出现的问题最终要在城市群的不断发展中寻求解决。

作者单位:中国宏观经济研究院科研管理部/首都经济贸易大学城市学院

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