农业转型:走自己的路

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刘奇,博士生导师,国务院参事室特约研究员,中国农经学会副会长,中国农村政策研究中心研究员,清华大学中国农村研究院学术委员会委员、首席专家。

三农问题的核心是农民问题, 农民问题的核心是赋权问题。改革开放以来,中国农民逐步摆脱了“权力贫困”的尴尬,各项合法权益陆续得到保障。时至今日,本来不成问题的“经营方式选择权”却成了迫在眉睫的大问题,成为事关农业成败的根本。

前车之鉴:效法苏联的集体农庄,人民公社的历史教训惨痛

新中国建立之初,社会进步显著,生产力长足发展,但超英赶美、跑步进入共产主义的激情不断膨胀,由农业生产互助组到初级农业合作社,再到高级农业合作社, 把公有制的实现形式简单化为规模化。1958年开始,效法苏联集体农庄的人民公社化运动如疾风暴雨般在全国推广,不仅脱离了农村生产力水平的实际状况,而且违背了农民自愿的原则,盲目追求速度和规模,给农业和农民造成了严重损失,国民经济濒于崩溃。1962年以后,人民公社作为一种制度和组织形式在农村固定下来,在以后的20 余年里对农村乃至整个中国社会产生了深远影响。

政社合一的管理体制是大公社的一个显著特点。没有政社合一作保障,大公社所有制的建立与维系是难以想象的。公社所有权与政府在乡村中的基层政权是完全重合的,因而公社所有制成了同级行政权的重要内容和附属物。在这样的体制下,公社所有制构成了政社合一的重要基础,而政社合一又保障和强化了公社的所有制。公社体制中所有权对行政权的严重依附,使得行政权对经济生活的干预成为理所当然。其所以能在较长时间内勉强维持,就是仰仗行政力量的强制和保障。政社合一是公社制度得以维持的支柱,有力、健全、发达的行政体系是公社制度的命脉所系。

远远超过我国农村生产力水平的“一大二公”的公社所有制,其建立的主要动力来自于行政权力的鼓动与强制。人为促成的公社制度既违背了经济规律,又束缚了农民的思想和行为,剥夺了农民的选择权,扼杀了农民的创造精神,难以调动基层和农民的生产积极性,因此必然遭到社会发展规律的惩罚, 直接后果是农业生产的大衰退和严重饥荒。直到改革开放以后,农民才终于有了经营方式的选择权,十多亿中国人由此才真正斩断了沿袭几千年不得温饱的代际传递。农业有了剩余,乡镇企业勃兴,进而激发了城市国有企业改革,逐步确立了社会主义市场经济的基础构架。

现实困境:仿效美国的家庭农场,一味贪大的经营方式暗藏危机

效法苏联的恶果余悸尚存,仿美的热浪又高潮迭起。今天,一些地方以极大的热情引入美国的“家庭农场”种植模式,采取动员、诱导甚至强迫的办法推行大规模土地流转。但对于地少人多的中国广大农村而言,土地只能适度规模化。

在这种背景下,农村土地流转成为全社会普遍关注的热点和焦点,热炒的背后存在着明显的认识误区、行为偏差和利益诱导。一是在思想认识上,将加快土地流转作为推进城市化的重要路径,把土地规模经营等同于建设现代农业。一些人根据“富裕农民就是减少农民”的大前提,从宏观的、理论的和逻辑的角度推理,得出“必须大搞规模化经营把农民挤出土地来适应城镇化进程”的结论。二是在行为方式上,沿袭“大一统”与“军事化”的工作方法,片面追求政绩。有的地方不顾群众的意愿和利益,片面强调受让方的利益,采取行政命令的方式,搞硬性捏合或强制收回农户承包地“垒大户”。三是在利益诱导下,通过土地流转实现“以乡养城”和“以地生财”。随着城镇非农建设用地实行市场化出让,土地出让价格大幅上升,但向农民集体征用土地的补偿标准仍处于很低的水平,土地出让的价格远远高于对农民的补偿。

中国农村土地流转应分三个层面:第一个层面,需要靠行政力量推动的,可称之为“行政流”。把一户不足十亩的承包地分为七八块,怎样合成一块,实现化零为整的户内初级流转,这是一家一户办不了、也办不好的事情,必须依靠集体组织统一行动。当年靠行政力量细分,今天还应靠行政力量整合,在此基础上完成确权登记颁证。这方面,安徽蒙城、河南民权等地都有很多成功经验。第二个层面,需要市场推动的,可称之为“市场流”。在完成“一块田”行政整合、做好确权登记颁证的背景下,是合作、入股,还是出租,由农民按市场规律自由选择。政府只应做好服务,不可强行干预。第三个层面,需要法律推动的,可称之为“法律流”。如抵押、担保、买卖是现行法律不允许的,必须在国家修改宪法、土地管理法、物权法、担保法等相关法律的前提下, 才能依法流转。当前各地政府应充分理解中央提出推进土地流转的初衷,充分尊重农民的选择。首先应做的是抓好“行政流”,做实“一块田”,不应只紧盯着“大规模” 的企业规模化,而不屑于“小规模”的家庭规模化。不应过分热情地插手“市场流”和“法律流”, 使该做的没做好,不该做的做过了头。“行政流”是“市场流”和“法律流”的基础,只有做好“行政流”,才能顺畅推进“市场流” 和“法律流”,不然将埋下许多隐患。同时,在土地流转过程中,必须处理好几个问题:一是不能不顾中国的现实,违背经济规律。土地流转与工业化和城镇化水平、农业生产率水平、农民自身综合素质、资本进入农业的速度等相关联。二是不能让外力挤压推进流转。让“依法自愿有偿”真正落到实处, 尤其要杜绝为了政绩强迫或诱骗农民流转土地的行为。三是不能剥夺农民的发展权。保障出让土地农民有租赁收益、土地资源利用率提高的收益、务工就业的收益和“项目、基地+农户”的产业增收的收益,留给农民分享利益增长的“活口子”。四是不能为子孙后代留下矛盾和隐患。既要解决如何“流得动”的问题,更要解决好如何“流得对”“流得顺”“流得稳”的问题。五是不能让征地制度“打折”“缩水”。警惕耕地占补平衡的“数字游戏”,建立耕地占补中的综合效益评估与补偿机制、易地补充耕地的粮食生产考核机制。六是建立农地经营的准入与退出制度,经营农地应予设限,不是谁都可以圈地而不产生效益。退出经营也不得损坏地力等,否则应予以补偿。

美国农业的逻辑目标是追求劳动力产出最大化,中国农业的逻辑目标是追求土地产出的最大化,以人少地多的美国农业经营模式移植想象,解决中国人多地少的现实问题,带来的只能是一如效法苏联的折腾后果。

发展道路:赋予农民充分的自主权,走一条适合国情民意的现代农业之路

纵观中国30多年的农村改革历程,几乎所有经验都是源于基层的创造,这些创造只是需要去发现、认可、总结、升华和推广,然后制度化、合法化。因此,中国农业必须结合中国实际,发掘传统农业精华,借鉴现代农业经验,真正把经营方式的选择权交给农民,充分激活农民的热情和创造力,用“历史的耐心”走好自己脚下已经生成的道路。

现代农业是相对于传统农业提出的概念,是指包括农村的第一、二、三产业和上、中、下游产业链之间相互联动而形成的完整产业体系。

当前,我国农村现代农业产业链条中以农产品为原料的加工业和为农业服务的服务业占比过低,当务之急是要大力发展农产品加工业和为农业服务的服务业, 加快构建连通农村第一、二、三产业的现代农业产业体系。有人误把现代农业等同于土地规模化经营, 这是十分片面的。第一,土地规模经营还只是在农村第一产业上做文章,只属于现代农业体系中的一部分。第二,从日本、韩国和我国台湾地区的农业发展道路看,在小规模经营的基础上也完全能够建立起发达的现代农业。第三,对于中国这样一个人多地少的国家,不能片面追求经营规模,而是应以追求土地产出率为首选目标。现代农业需要规模化,但就中国而言,在规模化问题大有文章可做的是产业布局的规模化以及组织、服务、产业链条和适合工厂化生产的种养业等方面的规模化。积极发展农民专业合作组织,构建农业第一、二、三产业融合的链条,建设立体、高效、集约的工厂化设施农业,应是中国特色的现代农业实现规模化的关键着力点。

农民是中国农业的主导力量。主体现代化是农业现代化的关键。为什么高效率会产生低效益,根本在于传统农业各要素没有注入现代元素,而诸要素中首先是劳动力的现代意识缺乏。农民有了现代意识,就有了现代需求;有了现代需求,就会拉动市场提供现代供给; 有了现代供给,农民就有了现代能力;有了现代能力,就会产生现代效益,从而实现现代目标。推进农业现代化需要一支稳定的、高素质的职业化农民队伍,当前应切实抓好三件大事:一是培养和积累优秀农业人才。二是培育和壮大农民组织。放开手脚解决农民组织数量太少、体量太小的问题,努力构建农民组织与市场、社会各司其职、互相配合、相互制衡的多元治理结构。三是引导农民找准自身的职业定位。充分发挥政策的调控功能, 正确把握舆论导向,引导农民根据自身素质和实际需求理性流动,帮助他们在职业分化中作出当农民还是当工人的理性选择,尽量不做候鸟式、两栖型的边缘人。

没有谁比农民更了解自己,没有谁比农民更懂得自己的选择,也没有谁比农民对自己更负责。土地该自种、该出租、该入股,还是该合作,只有农民自己最清楚、最明白。绝不应该出现这样一种现象: 一些地方从建设现代农业的良好愿景出发,精心设计出一套强力推进土地流转的制度,实际上却造成损害农民利益的后果。当下,交给农民选择权远比诱导农民走什么路更为重要。

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