房地产税渐行渐近 税制尚需周全设计

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本刊记者 张菀航

不久前,财政部部长肖捷对于完善房地产税制度的表态,被不少媒体和专家解读为房地产税加快落地的官方预告。

肖捷在《党的十九大报告辅导读本》中撰文指出,要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税,适当降低建设、交易环节税费负担。

早在2015年,房地产税法便已进入最新调整过的十二届全国人大五年立法规划,据悉已被列入第一类立法项目。

尽管已纳入重要议程,加之试点城市的经验积累,房地产税却至今仍未“和盘托出”。如何平复民众的税感焦虑,同时兼顾税制的转轨与改革,更好融入楼市调控的长效机制?房地产税的征管,要正视多方诉求乃至掣肘,坚守民意的最大公约数,审慎推进。

立法进程料将加速

“听风即是雨”,围绕房地产税的热议,始终在“误会”与“澄清”之间摇摆。

前段时间,《宁夏回族自治区房产税实施细则》出台的新闻,又无意间触碰了舆论敏感的神经。事实上,此“房产税”并非当下长效机制里可能涉及的房地产税制改革。

前者的概念早在1986年时便已存在,在当年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》中,“个人所有非营业用的房产”被纳入免征范围。此次宁夏出台的细则同样遵循上述原则,并未触及居民自住房产。

而真正面向部分个人住房进行征管的房地产税,开始于2011128 日,如今上海和重庆这两座试点城市探索各自的改革模式已有七年时间。2013年,按照十八届三中全会的有关部署,“加快房地产税立法并适时推进改革”写入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

房地产税渐行渐近,但具体时间表仍未明确。在 2017年两会期间,发言人傅莹曾表示,“今年没有把房地产税草案提请(全国人大)常委会审议的安排。”由此看来,按照既定立法程序,当下热议的“房地产税会在2018年落地”并不具备可能性。

国务院发展研究中心社会发展研究部巡视员、研究员林家彬对《中国发展观察》表示,推出房地产税不会是一项“单打一”的行动,而应是一次较大的对于整个税制的变革。由于我国目前整体税负水平已经较高,旨在使税制更加合理化和更加符合市场经济体制需要的房地产税改革,不应增大总体税负水平。因此,在开征新型房地产税的同时,应废止或降低部分税种的征收。这种通盘研究、影响评估、付诸立法的过程都需要一定的时间。“如果以积极而又稳妥的态度予以推进,预计距正式推出可能还需要两到三年时间。”林家彬判断说。

“如何制定公平合理的房地产税政策,如何落实征收细节,这些问题若得不到合理有效的解决,那么房地产税开征便是一句空话。” 中央财经大学财税学院教授、税收筹划与法律研究中心主任蔡昌在接受《中国发展观察》采访时分析认为,2018年不可能颁布实施房地产税法,但2018年可能会加速房地产税立法进程,拟定房地产税草案或提交立法机关审议。

近日,由中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院城市与竞争力研究中心课题组发布的《中国住房发展报告(2017- 2018)》中,也同样建议2018年将房地产税纳入立法议程,明确时间表,“将2018年确定为基础性制度和长效机制建设年”。

征收原则得以明确

“立法先行、充分授权、分步推进”,如何理解房地产税这一征收原则?“也就是说,房地产税从启动立法到最后真正实施,必须经过讨论—立法—授权—试点—推广等诸多程序。”蔡昌强调。

他接着表示,政府首先要引导社会各界就房地产税相关议题展开广泛讨论;争取形成房地产税法草案,然后提交全国人大通过立法; 在立法基础上充分授权地方政府开展房地产税征收工作试点,总结经验,逐渐推广到全国各地。

作为中国社科院城市与竞争力研究中心住房大数据项目组组长,也是《中国住房发展报告(2017- 2018)》课题组成员的邹琳华,在接受本刊采访时表示,如果要开征的话,首先要在全国层面立法,授权地方政府开征。在此基础上,地方根据当地情况制定相应的细则, 并经地方立法机关通过。

在《中国住房发展报告(2017-2018)》中,针对推进过程中可能涉及的细节问题提出了建议,比如“将交易环节的契税征收的税率调整等权限授予地方,让城市政府可以因城施策进行调整”。

林家彬进而指出,由于房地产市场是非常区域化的,发达地区与欠发达地区之间、不同规模城市之间的差异显著,对房地产税的税率、免征额等细节规定不宜全国统一,应在大框架由立法确定之后, 给予地方以充分的自由裁量权。至于分步推进,国务院发展研究中心早在20042006年期间便组织课题组对房地产税进行过系统研究,当时就曾强调分步推进的必要性,并提出有关建议,可考虑首先对工商企业所属不动产和城市高档居住用房开征,然后逐步将其他居民用房等纳入征收范围。先从一定规模以上城市开始征收,逐步扩大到所有城镇,也是一个可以考虑的选项。

此外,最早探索房地产税改革的两座试点城市也积累了一定的经验,值得分享。中国财政科学研究院副研究员施文泼在接受《中国发展观察》采访时,以上海试点为例,总结了其在征管方面的两点可借鉴经验:一是建立由税务、住房保障房屋管理、建设交通、规划国土资源、财政、公安、民政、统计等部门组成的房产税征收控管机制,在各有关部门协同配合下,实现相关涉税信息的部门间共享。二是为应对个人纳税人对税收征管和服务方式的个性化要求,积极在纳税服务方式上创新拓展,建立委托银行和付费通网站等第三方代理缴纳房产税业务的纳税服务机制,开放多种缴纳渠道,最大限度地提供纳税方便。

房地产税改势在必行

尽管前路并非“豁然开朗”, 但房地产税制改革已势在必行。

在谈及改革必要性时,施文泼强调,“开征房地产税是我国税制结构优化和地方税体系建设的关键问题,意义重大,关乎我国经济社会发展大局和国家治理体系现代化。”房地产税天然地具有适合作为地方主体税种的属性,开征房地产税的目标是使其成为地方政府的主体税种和持续稳定的财源,从而完善地方税收体系,为提升地方治理能力奠定基础。邹琳华也认为, 房地产税的推出可为地方公共服务筹资,应对未来地方政府财政收入结构的转型。

林家彬指出,拟议开征的房地产税,是按房地产评估价值征收、属于财产税性质,世界多数国家也普遍征收房地产税。我国目前针对房地产的税收,主要集中在房地产的交易环节,而在保有环节实际不征税(除沪渝两个试点城市之外),而这样的房地产税制并不适应市场经济体制的要求。

“房地产税改革可通过加强对住房市场的税收调节,实现住房与商业用房等不同性质房产之间的税收公平。房地产税改革是我国税制建设的重要环节,对于完善我国产权制度、推进产权保护制度也具有重要意义。”蔡昌补充道。

林家彬总结,推出新型房地产税的意义主要有以下几点:第一, 可为地方政府提供稳定的税收,从而有助于促使地方政府调整以招商引资为重点的政策导向,加大对住宅建设和人居环境改善的投入,增加对住宅用地的供给。第二,对“炒房”可以起到一定程度的抑制作用。因为这将加大炒房者在保有期间的保有成本,在一定程度上降低房地产作为投资品的有利性。第三,有利于调节收入差距。房地产税按照评估价值征收,拥有房产的数量越多和价值越高的人相应交纳的税费更高,而居住条件低于当地平均水平的群体则无需或只需少量交纳。第四,有利于增加二手房供给,提高住宅利用效率。开征房地产税将加大业主的持有成本,以投资为目的的房产所有者将有动力加快将房产投入市场的速度,从而一方面提高房产资源的利用率,另一方面增大二手房市场的供应量, 对于稳定房价也具有积极意义。第五,在一定程度上有利于自住性需求的实现。新型房地产税的出台将伴随着房地产交易环节税费的大幅度清理和废止,迄今为止购房时须由购房者直接承担的部分税费负担将大幅减轻。

完善房地产税制设计

十九大报告强调,“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。”让住房回归居住属性,也应视作房地产税改革的基本出发点。

按照十九大报告精神,关于建立完善的现代房地产税制度,林家彬结合国务院发展研究中心课题组有关“中国不动产税制设计”的研究成果,建议道,“要以房地产的市场评估价值为计税依据。同时规定一定额度的免征额,以体现保障公民基本居住需求的政策取向。”

他进而表示,对每个纳税主体要以其拥有的全部房地产价值作为征税对象。具体看,免征额和税率的设计要使结果大体符合“二八原则”,即80%的税收来自20%的纳税主体,各地居住条件低于平均水平以下的居民,无需纳税或只需少量纳税。对于税率和免征额的确定,要给予地方政府一定的自由裁量权。

蔡昌认为,需要制定完善的税收政策和征管措施。尤其是必须保持房地产税制的公平性,如何制定税收减免和优惠政策是一个关键。此外,住房确权登记、税款征收等也是必需的配套政策。邹琳华同样表示,“房地产税的推出,需要社会共识以及住房财产公开等相应的配套制度,还需要地方公共管理体制的改革相配套。”

林家彬具体指出,首先,需要进一步完善房地产产权登记制度, 明确产权关系,对产权不清楚的, 按照实事求是的原则解决历史遗留问题。其次,应尽快实现房地产信息的全国联网,保证每一个纳税人拥有唯一的纳税人识别号,以填补一个纳税人在不同行政区域多次享受免征额的漏洞。第三,将城镇居民自住住房纳入征税范围后,早期会有部分纳税人存在一定的抵触情绪,需要在改革前期做好宣传和解释工作。

值得注意的是,肖捷在文中首次明确了要按评估值征税。

对此,施文泼分析称,从理论上讲,房地产税的计税依据应该是不动产的市场价值,但是由于信息不对称等原因,税务部门很难准确掌握不动产的市场价值,需要采取替代性的机制进行税基评定。在实践中,大多数国家倾向于按房地产的市场评估价值征收房地产税。因此,我国房地产税同样应以评估价值作为计税依据,评估值定期更新。

“对于房地产价值评估,制度建设是关键,应当首先建立统一规范的房地产价值评估制度。”施文泼指出,在税基评估制度选择上, 可以考虑由中央政府制定基本评估方法、流程和数据库的技术标准, 省政府负责技术标准的执行、人员培训以及评估工作监督,各市县政府具体负责房地产价值评估。

他建议,评估方法和技术标准应考虑各地发展水平的实际情况。在房地产市场比较成熟的地区,可以按照国际做法,使用市场法、收益法、成本法进行评估,并配合使用地理信息技术,提高评估效率和精度。对于房地产市场欠发达地区,交易不活跃,可以考虑使用房地产基准单价,由政府定期公布片区和房地产类型的基准单价,乘以面积得到评估价值。

肖捷在文中提到,“适当降低建设、交易环节税费负担,逐步建立完善的现代房地产税制度”,这是否可以理解为,房地产税的出台并非简单的“增税”,而应与其他税费的改革与调整并行?

对此,施文泼表示,“开征房地产税需要放在整体房地产税收体系中考量。在开征房地产税的同时,需要对现有房地产保有环节和建设、交易环节的相关税费进行相应配套改革。”

他具体建议道,在保有环节, 随着房地产税的开征,目前征收的房产税和城镇土地使用税应相应取消。建设、交易环节的税费改革思路如下:一是取消土地增值税,对房地产转让实现的收益(不动产利得)分别纳入企业所得税和个人所得税中征收。土地增值税在性质上属于不动产利得税,属于所得税征收范畴,纳入所得税征收明正言顺,也使税制更加简化。在具体政策的设计上,可以考虑区分长短期利得,对短期利得按普通所得征税, 对短期投机的暴利所得可以考虑征高税,而对长期利得从低征税,特别是对居民的主要住宅置换实现的利得应给予减免优惠或递延纳税。

二是保留契税,取消印花税。契税是对受让不动产权属的行为征税,其目的是调整不动产交易行为,抑制房地产囤积行为,因此契税仍有保留的必要。印花税对书立、领受应税凭证征税,与契税在一定程度上功能重叠,从消除重复征税的角度考虑,有必要取消印花税。

三是清理房地产相关收费基金项目。针对房地产相关收费和政府性基金过多过重的情况,为配合房地产税改革,有必要按照国务院有关深化预算管理制度改革的要求, 清理规范房地产领域的行政事业性收费和政府性基金,坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。

林家彬同样建议,可在房地产的保有环节,将现有房产税和城镇土地使用税合并为统一的房地产税,简化税种,彻底改变目前房地产税制流通环节畸重、保有环节畸轻的现状。“在开征房地产税的同时,全面清理现行房地产税费,并与其他税种的减税一并考虑,做到有增有减,不提高总体税负水平。

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