加快《质量促进法》立法进程

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朱作鑫

质量是企业生存与发展之本, 也是国家核心竞争力的重要组成部分。近年来,随着我国经济进入新常态,支持我国经济增长的传统优势正在减弱,新技术、新产品、新产业、新业态、新模式层出不穷, 成为经济发展的新引擎,而质量提升作为新一轮产业变革的重要驱动力,在推动社会生产力整体跃升过程中发挥了关键作用。

党和国家历来重视质量工作, 党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央更是高度重视质量战略,提出要“切实把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”,“以提升发展质量和效益为中心”,要“推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变”。习近平总书记在十九大报告中更是多次提及“质量”,强调“必须坚持质量第一……把提高供给体系质量作为主攻方向……建设质量强国……”。法治作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式,在质量提升过程中发挥重要的促进和保障作用。

近年来,研究制定《质量促进法》已被提上有关国家机关的议事日程,国务院办公厅发布的《贯彻实施质量发展纲要2016年行动计划》提出要开展《质量促进法》等立法研究;《消费品标准和质量提升规划(2016-2020年)》更是明确要求加快推进《质量促进法》等立法工作。鉴于此,笔者试图就当前我国质量提升立法需重点关注之问题作一初步学术探讨,以期对落实党的十九大精神,开展相关具体工作有所裨益。

我国现行有关质量提升的法律制度之不足

当前我国有关质量提升的法律制度,从外在形式、立法理念到实质内容等方面存在一些不足,不能完全满足我国质量提升工作实际需要,具体表现为:

一是从立法形式上看,立法碎片化现象严重。虽然我国已出台了一些有关质量提升的法律法规和规范性文件,但是目前没有一部统领性的质量提升基本法,在立法形式上显得较为分散。不同法律对于类似的事项规定并不一致甚至可能互相抵牾,既不利于构建完整的质量提升法律体系,也影响了相关法律的权威性和执行力。

二是从立法理念上看,需要调整。现行涉及质量提升的法律法规多数是上个世纪八九十年代和本世纪初制定的,在当时的立法背景和经济社会大环境下,立法理念更多的是强调治理、整顿和从严监管。然而,随着全面深化改革战略布局的提出,行政管理体制和经济体制改革不断深化,以治理整顿为中心的立法理念已不能完全符合当前简政放权、放管结合、优化服务改革的新形势新要求,需要根据“放管服”改革精神对滞后的立法理念作出相应调整,在质量提升领域的立法中更多地体现出鼓励、支持、引导和规范相结合的立法理念。

三是从立法的内容来看,现行有关质量提升法律制度的实质内容较为单一。在调整范围方面,现行法律、行政法规的规定主要针对工业产品、农产品和食品质量,对于服务业、社会事业等领域没有涉及,调整范围显然过窄;在适用主体上,对企业规定得多,对企业以外的其他质量提升主体缺少规定, 既不利于充分发挥企业活力,也不利于统筹协调各方开展质量提升工作。

《质量促进法》之价值基础

如前所述,由于我国现行质量提升的法治建设存在明显不足,在一定程度上影响了我国质量提升工作,不利于提高我国产品、服务质量乃至国家整体竞争力。根据当前我国质量提升立法基础和实际工作情况,参考借鉴国外成熟先进的立法案例,以问题为导向,研究制定专门的质量提升基本法,即《质量促进法》,对质量提升的基本原则和主要制度作出统一规定,具有一定的价值基础。

1 . 在形式价值方面, 研究制定《质量促进法》具有合理性和可行性。

一方面,对有关质量提升的制度措施作出统一的法律规定,有利于克服前述立法碎片化之不足,从而使质量提升法律制度在形式上更为合理。在现有分散的涉及质量提升法律渊源基础上,系统梳理现行法律法规和规范性文件中有关质量提升的主要制度,结合质量工作的实际和未来发展趋势,制定一部体系性和框架性很强、具有综合协调作用的质量提升基本法,并在《质量促进法》中确定立法基本原则, 进而按照基本原则的指引,对质量提升主要制度措施作出相应规定, 同时整合精简产品质量、农产品质量、食品安全等单行法律中的质量提升法律条款,将清理后的相关条款一并纳入《质量促进法》调整领域。这样一来,可以使质量提升立法更加具备形式合理性,减少和避免法律之间的冲突抵触。

另一方面,法律是我国除宪法外最高位阶的法律形式,规范着国家和社会生活基本方面的制度,法律的权威性和稳定性远远高于其他法律形式。质量提升法律制度关系到质量工作的方方面面,具有政策性和技术性强、涉及面广、适用对象多等特点,具体制度较为复杂, 涉及民事、商事、刑事乃至诉讼基本制度,而行政法规、部门规章或者规范性文件只能在行政管理职责范围内作出规定,显然无法对民事、商事、刑事乃至诉讼基本制度做出全面规定。同时,考虑到工业产品、农产品、食品等产品质量方面均是由全国人大常委会出台专门法律予以规制,从法律体系内部的协调统一角度出发,质量提升立法以法律形式出现更为适宜。

2.在实体价值方面,统一的质量提升立法在一定程度上可以树立先进的质量提升法治理念。这样, 可以更好地发挥质量提升立法的功能与作用,使质量提升工作更加规范,更有效益,从而推动质量提升法律制度从形式合理性向更高的实质有效性迈进。

就立法理念而言,作为一部法律的灵魂,立法理念直接关系到法律的具体内容设计,进而影响到法律出台后的执行效果。现行有关法律制度之所以出现诸多不足之处, 固然存在当时客观形势需要、立法技术欠缺等客观方面的原因,但关键在于以往管制型立法理念下,规制重心是以便于部门监管为主要出发点,以保障质量安全为落脚点, 以行政许可(审批)为主要抓手, 在设计具体制度时更多地体现了重许可轻服务、重管控轻促进、重底线轻高标准的立法思路。随着形势的变化,传统的管制型立法理念显然已不能适应当前供给侧结构性改革对提高质量的要求,也难以有效地激发全社会共同提升质量的积极性和创造性。通过研究制定《质量促进法》,可以摒弃相对落后的管制型立法理念,树立起全新的简政放权、放管结合、优化服务立法理念。

关于《质量促进法》的基本原则

研究制定《质量促进法》,可以从如下原则出发:

一是国家主导与社会共治相结合原则。一方面,开展质量提升行动是党中央、国务院部署的重要工作,《质量促进法》作为质量提升基本法,是经济新常态下做好质量工作、建设质量强国的基本遵循和行为规范,首先必须反映党和国家意志。鉴于现阶段我国质量基础还比较薄弱,要做到全社会的质量提升离不开国家的大力提倡、引导、服务、规范和管理,各级政府及有关主管部门在质量提升行动中承担了法规起草、规划制定、服务保障、监督管理等诸多具体职责,对于全社会的质量提升起到了极为重要的主导作用。从美、日、欧等国家和地区的质量提升实践来看,其同样注重在质量提升中发挥国家主导作用,并在立法中予以体现。另一方面,质量促进不仅是一种国家行为,同样需要企业、消费者等市场主体参与其中,无论是对具体微观产品(服务)质量的促进,还是对宏观经济增长质量的促进,最终都要依靠企业、消费者等市场主体的共同努力来实现;离开了企业、消费者等市场主体,质量提升就是无源之水、无本之木,而如何设计具体法律制度,来激发市场主体参与质量提升行动的积极性,并发挥各自作用,成为研究制定《质量促进法》所必须面对和解决的问题。可以说,国家主导保障质量提升不偏离正确方向,社会共治能为质量提升夯实基础。

二是支持、引导、服务与规范并重原则。质量提升与科学发展、技术进步、人员素质、经济状况等因素密切相关,是复杂的系统工程,质量提升离不开良好的法治、人文、科技环境。虽然改革开放以来我国全民质量意识不断提高,质量提升的社会环境逐步改善,但仍存在质量总体水平不够高、质量技术基础不够强、质量提升的局部环境不够好等突出问题,既难以满足人民群众日益增长的质量需求, 也与当前我国正在持续深入推进的供给侧结构性改革以及“放管服” 改革精神不一致。对此,研究制定《质量促进法》亦应体现出支持、引导、服务与规范并重之原则。

三是协调统一原则。研究制定《质量促进法》应当坚持协调统一原则,即要处理好与质量领域其他法律的关系。如前所述,当前质量领域虽然没有出台统一的质量提升基本法,但是在一些单行法律中已经出现了涉及特定领域质量提升的具体条款。为确保中国特色社会主义法律体系的完整统一,研究制定《质量促进法》时应当统筹考虑现行有关法律相关规定,做到与这些法律的基本原则和主要制度衔接一致,避免发生新旧法律之间的不一致或者冲突,以及可能因此对相关工作造成的不利影响。

综上,国家主导与社会共治相结合原则在立法过程中处于统领地位,是整部法律的首要原则;支持、引导、服务与规范并重原则是国家主导与社会共治相结合原则的衍生和具体化,它直接关系到主要法律制度的设定;而协调统一原则是在立法技术方面的要求,反映了《质量促进法》与其他相关法律之间的能动关系。

关于《质量促进法》的主要制度

基于前述立法基本原则的指引,在设计主要制度时,可集中整合涉及质量提升的各类法律渊源, 特别是党中央、国务院近年来出台的关于质量提升工作的规范性文件,对质量提升工作所作短、中、长期部署,确定的一系列政策措施。鉴于此,以下方面的制度措施值得引起重视:

1.关于调整范围与适用主体。如前所述,现行有关质量提升的法律规定主要集中于工农业产品领域,且基本上是对企业质量所作出的规定。然而随着我国国民经济和社会发展水平不断提高,质量的外延早已不局限于工农业产品,逐渐扩展到服务业、社会事业乃至公共服务等诸多领域。参与主体也不仅是企业,政府与企业、消费者等市场主体等各方均参与其中、各司其职,共同实现质量强国战略。从质量发达国家的立法案例和实践经验来看,国外相关法律制度的适用范围均覆盖国民经济与社会发展各领域,并将政府部门、企业等纳入调整主体范畴。可见,我国若出台《质量促进法》,也有必要根据当前实际情况,进一步扩大适用范围与调整主体。

需要注意的是,行政机关作为《质量促进法》的适用主体,实践中具有双重身份属性:一方面, 行政机关具有市场监管、制定公共政策等行政管理职责,在质量工作中处于主导地位,履行监管职责; 另一方面,行政机关作为公共服务的提供者,也应当按照《质量促进法》规定,努力提高自身提供公共服务的质量,优化服务,并依法接受上级行政机关、国家权力机关、国家监察机关以及人民群众的监督。

2.关于激励机制。质量提升离不开全社会的共同努力。为了进一步提升全民质量意识,积极推动质量技术创新,营造质量提升的优越环境,增强中国企业、行业乃至国家的竞争力,可以考虑借鉴美国《1987年马尔克姆·波多里奇国家质量改进法》建立“国家质量奖”的做法,研究设置相应的激励机制, 发挥各方质量提升积极性。

3.关于具体措施。除了部分法律、行政法规对质量提升作了相应规定,需要予以吸收外,近年来国家对质量规划、技术创新、能力提升、中介服务等重要措施从政策层面作了具体规定,亦需注意将已被实践证明行之有效的政策通过立法方式予以固化。具体包括:质量规划方面,要发挥规划引领作用;技术创新方面,要推动质量技术创新,加强优质品牌建设,增强质量竞争力;能力提升方面,要建立健全培养高素质质量人才培养机制, 开展形式多样的质量提升活动, 塑造精益求精、追求质量的工匠精神,发挥质量引领作用,带动提升国家整体质量水平;中介服务方面,要充分发挥社会中介组织在质量提升中的技术性、服务性和辅助性作用。

作者单位:国务院法制办

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