探索开放新高地 首批自由贸易港将花落谁家

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受访者

许宏强 国务院发展研究中心对外经济研究部第二研究室主任

王海峰 国家发展和改革委员会对外经济研究所国际贸易和投资研究室主任

陈 耀 中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长

霍建国 中国世界贸易组织研究会副会长、商务部研究院原院长

本刊记者 张 倪

近日,随着地方两会密集召开,多地对自由贸易港的角逐落诸纸面。纵览各地发布的政府工作报告,争创自由贸易港已被多地列为进一步推动改革开放的新目标, “自由贸易港”也因此成为地方两会的热词。

122日,安徽省省长李国英在政府工作报告中表明,安徽要“主动跟进融入自由贸易港建设”。

123日,上海在政府工作报告中提出了“建设自由贸易港”这一目标,并将“加快建设开放型经济体系的风险压力测试区,依托洋山深水港和浦东国际机场探索建设自由贸易港”摆在今年重点工作的重要位置。

124日,天津市代市长张国清在政府工作报告中提出,要“积极申报建设自由贸易港”。

125日,广东和浙江也不约而同地在各自的政府工作报告中提及要“建设自由贸易港”。广东省省长马兴瑞表示,广东要深化自贸试验区改革开放,积极探索建设自由贸易港。浙江省省长袁家军表示, 未来五年,将全力争取自由贸易港落地浙江。此外,辽宁大连、山东青岛等地也在纷纷探路“建设自由贸易港”。

截至目前,已经有包括上海、浙江、天津、辽宁、山东、广东、四川、陕西、福建、海南等沿海内陆共十余个省份竞逐自由贸易港, 希望在新一轮全面开放过程中抢占先机。

2018年,有望成为我国自由贸易港破土之年,继自由贸易试验区(下称“自贸试验区”)之后,我国开放的新高地将浮出水面。

三个核心关键词: 自由、开放、服务

中国发展观察:对照自贸试验区改革来看,探索建设自由贸易港具有怎样的特殊意义?在发展定位、职能、监管模式等方面,自由贸易港与已有的自贸试验区、保税区等具体有哪些区别?

许宏强:十九大报告提出, 要“赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港”。自贸试验区实践为我国对标最高国际开放水平,扩大开放、推进国内改革积累了宝贵经验。自由贸易港在发展定位、职能、监管模式等方面,将既有对自贸试验区的继承, 又有深化和扩展。

从发展定位来看,自由贸易港不仅要为推进全国改革开放发挥试验和示范作用,更要建设世界开放水平最高的特殊经济功能区,建立真正“一线放开、二线管住”的境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的监管模式;从职能来看,自贸试验区主要是为了试验国际先进的开放措施, 为在全国范围内推广先行先试,自由贸易港是开放水平最高的区域, 要实现商品、资金、人员等经济要素的充分流动,对全国改革开放、经济增长和结构升级发挥带动和辐射作用。

王海峰:相较于自贸试验区, 自由贸易港具有两方面明显特征与不同:一是更具互动性与带动性。自贸试验区更多着眼于开放政策及经验的示范和推广,自由贸易港的开放程度则更上一层,更注重港口对周边地区经济的带动与辐射作用。二是对国家战略的服务及针对能力更强。如果说自贸试验区是一个个静态的试点,那么自由贸易港就是动态的节点,致力于货物贸易、服务贸易与投资的流动。总体来看,过去,自贸试验区的改革更多的是一种自下而上的探索,强调地域性和功能性的特点。未来, 自由贸易港将进行一种综合式的创新,突破地域性的特点,更加注重协调性、统一性和规范性,成为既能服务和带动周边地区发展,又能相互联动并支撑国家战略的开放新高地。

霍建国:自由贸易港是十九大报告关于“推动形成全面开放新格局”中提出的一个新概念,目前全国各地正在积极探讨争取获批自由贸易港的开放试验权。从职能定位看,根据国际惯例,其性质应属于境内关外的海关特殊监管区,其特征主要是以不同形式的减免税政策为主。我认为,在中国未来的自由贸易港建设过程中,不会是完全意义上的“境内关外”的概念,我们肯定会参照国际上自由贸易港的基本理念,同时又会保留一定的中国特色。而这种特色的主要区别将体现在税收和监管层面。

从税收政策设计看,不会实行全部免税的政策,而是根据不同的业态设定不同的减免税比例;从监管模式看,要强调的是,自由贸易港对一般商品的监管将采取高度便利化的措施,其监管重点应是危险化学品、武器、毒品等国际通行的限制商品,而相对应的是对于二道关的监管将更加严格,自由贸易港的探索将和全面开放的概念紧密联系,会在全域开放的概念下寻求新的突破。

经验与教训:自贸试验区的思路借鉴

中国发展观察:国内自贸试验区改革开展至今已四年多。自贸区的改革经验及思路,有哪些可为今后探索建设自由贸易港所借鉴?又有哪些问题需要防范?

许宏强:自贸试验区改革四年多以来,取得了重大进展,为全国改革开放充分发挥了先行先试的试验作用。自贸试验区改革采取了顶层设计和地方探索相结合、由点到面、先沿海地区后中西部地区、在实践中不断深化改革、大胆实践与加强风险管理相结合的思路和顺序。这些经验在自由贸易港建设中可以借鉴使用。

自由贸易港的建设,应该加强顶层设计和指导,在学习借鉴国际先进经验的同时,发扬地方创新精神,积极探索适合地方特色的开放措施,充分发挥自由贸易港的功能。建议自由贸易港在建设初期, 应选择在改革开放水平高、经济较为发达、港口管理及港口开放水平较高的地区先行探索。然后,再在有条件和发展需要的地区建设。自由贸易港实行的是最高水平的开放,经济要素最高程度的自由流动,在实践中大胆试、大胆闯的同时,必须提高风险防范意识和风险防控能力。

霍建国:自贸试验区改革实施四年多以来,在探索开放格局下的事中事后监管模式上进行了伟大的尝试,并总结出了很多可复制经验。但也要看到,如今的自贸试验区,一是在开放的范围和层次上仍有待拓展,二是中央对地方管理权限的放权方面仍显得相对滞后。这也正是十九大报告提出要“赋予自由贸易试验区更大改革自主权”的用意。

今后,自由贸易港应实现更加全面的开放范围,着眼于服务业开放,特别是和码头船舶服务相关的行业要和国际对标实行无条件开放。这将涉及中央与地方的多项事权,需要中央与地方政府站到更高的角度去考虑和谋划。当然自由贸易港的开放肯定离不开允许人员的自由流动,甚至金融机构和服务的开放也要站在更高水平与国际接轨。我们应将探索建设自由贸易港的举措,放到“推动形成全面开放新格局”的大背景下去考虑,这势必需要进行一系列法律制度层面的调整与改革。

王海峰:的确,过去国内一些自贸试验区在某些领域的试验探索实效并不大。可以说,过去自贸试验区的开放,更多着眼于行业的开放,而忽略了制度的调整与改革。今后,如何突破法律法规的制约, 如何在制度、规则、标准等层面进一步统筹协调,将是自由贸易港面临的一大难点。

在法律制度层面,自贸试验区在探索过程中已经暴露出一些问题。比如,准入门槛的“门”虽然打开了,但外资仍进不来,对外资的吸引力仍未充分体现出来。再比如,自贸试验区虽已从过去的事前审批性监管转为事中事后的监管模式,但监管能力仍不到位,尤其体现在监管信息化水平及数据共享方面。

信息化的建设,将在自由贸易港的探索进程中起到决定性作用。但因其涉及多部门监管数据的协调,实施难度着实很大。未来, 希望通过自由贸易港的建设,能够在国家层面建立起一种数据共享机制,可率先在今后设立的若干个自由贸易港之间进行数据共享。

中国发展观察:重点从管理政策、制度环境层面看,有哪些问题需要在自由贸易港的探索进程中尤其注意和改进?

许宏强:首先,自由贸易港应对标国际最高开放水平,真正实现“境内关外”,一线放开,二线管住,实现经济要素的充分流动。构建最优营商环境,降低企业注册开业和经营成本,成为对贸易、资金、人才吸引力最强的区域。其次,结合中国经济发展的需要, 形成具有中国特色的自由贸易港体制和模式。第三,对接“一带一路”建设,服务国家发展需要。推动贸易和产业活动结构升级,促进新型贸易方式和贸易形态发展,带动国内产业结构升级,形成新的经济增长区域。第四,探索发展离岸贸易和金融。综观国际上成功的自由贸易港,开展离岸贸易和金融几乎是共同特点。通过离岸贸易和金融,吸引附加产业活动,尤其是商务服务产业集聚,带动经济增长和就业。第五,加强风险防控。自由贸易港是世界上开放程度最高的地方,经济活动和要素流动几乎完全自由,因此,对经济的各类冲击风险也大大增加。对此,要健全监管机制,提高风险预警和防控能力,既要充分发挥自由贸易港的开放创新作用, 又要将风险尽可能降低。

霍建国:从政策管理角度, 如何将“二线管住”会是自由贸易港建设中面临的一大难点。对于港区内的管理模式,既要做到心中有数,又不能限制企业的发展。自由贸易港的工作重点应是加强对港区业务的服务及对企业的服务。

所以,我们急需加强各种服务配套能力。包括:要允许外籍船舶服务公司在自由贸易港内注册营业,并能够享受到同等的业务经营权利;对于有条件的自由贸易港, 可通过引进外籍技术专家,通过技术孵化园等形式,开展技术研发创新,并应享受一定的减免税待遇; 港区内应配备充足的加油加气及各类物资的供应业务,将自由贸易港打造成开放的大型“加油站”, 吸引更多国际船舶停靠挂港;港区内还应配有足够量的宾馆饭店、购物、餐饮、娱乐场所,供国际海员休闲、娱乐。总之,要做出属于中国自由贸易港的特色,并在提供服务的过程中实现增值。

从制度环境角度,首先,需要进一步明确顶层设计和具体要求, 明确自贸试验区和自由贸易港承担的不同任务和职责,以及下一步的发展路径和方向。同时,业务主管部门(商务部、海关等)应尽快对自由贸易港的运转模式和监管方法达成共识,以满足各地在发展中的迫切需要。此外,各地方也要加快对不同区位的自由贸易港区的论证,要进行大胆设计,结合各地优势和特点,充分发挥自由贸易港区建设在引领新一轮全面开放新格局中的积极作用。

规划布局:遍地开花还是一枝独秀

中国发展观察:今后, 我国自由贸易港的布局,会否同自贸区一样,形成多家遍地开花的局面?预测来看,自由贸易港最先会花落谁家?

许宏强:现在已经有多个地区在加紧研究或申报建设自由贸易港,推进改革开放的积极性很高。但是应看到,自由贸易港和其他特殊经济区域不同。自由贸易港是全球开放程度最高的区域,目前全世界成功的自由贸易港也为数不多。我国已经有保税区、保税仓、综合保税港区、自贸试验区等多种特殊海关监管功能区。各地可以根据发展需要,采用适合本地区的特殊功能区,推动本地区的开放和经济发展。自由贸易港建设,贵在“精”,而不是“多”。

自由贸易港的探索和发展,要坚持高起点、高质量、高发展。对外开放的水平和监管要高起点,体制机制建设和产业结构选择要高质量,在全球定位和和对国内经济的带动辐射要高发展。

王海峰:我不认同上述观点。自由贸易港是在过去自贸试验区的基础上进行的创新探索,应该与自贸试验区的政策规划有一定衔接性。因此,预测来看,今后自由贸易港也将呈多点开放的布局形式, 且在布点选址上将与自贸试验区有一定连续性——都会选在国内经济最活跃、最有潜力及开放水平最高的地区。只有多点布局,自由贸易港的探索才有意义。

以长三角、珠三角为代表的拥有较出色港口条件的区域,最有可能率先开展自由贸易港的试点建设。其次,四川的泸州片区、湖北武汉等有内河航道的地区也具有一定试点优势。但最理想的选址,还是坐拥海港和空港的地区。

陈耀:国家在自由贸易港的布局规划上,应照顾到东部沿海地区、内陆省份和沿边地区的不同开放需求,结合“一带一路”建设, 优先选择“一带一路”沿线重要节点城市、港口城市、口岸城市进行布局建设。

综合来看,最有可能率先落地建设自由贸易港的地区,在南方,将会是粤港澳大湾区一带。由于毗邻已有百年自由贸易港经验的香港,使得粤港澳大湾区谋划建设自由贸易港的可操作性更强,实施效率也会更高。在北方,东北地区的大连也很有希望。事实上,东北经济长期以来的低迷,与其开放程度低有关。希望今后中央在自由贸易港的选址上,能与新一轮东北振兴战略相结合,通过创建自由贸易港的方式,打开东北相对封闭的大门。在内陆地区,我比较看好中部地区。比如河南郑州,通过空港、陆港的集中货运方式进行“空铁联运”,如今郑州已经累积了不错的开放优势条件,未来发展前景十分看好。

霍建国:建立自由贸易港,首先要基于一个封闭式管理的概念, 因此在选址上,具备天然隔离状态的地区方为最佳。比如舟山、厦门、海南岛。但综合来看,最有望率先获批自由贸易港的地区应是上海。因为上海有着出色的驾驭改革开放的能力,并能够通过开放总结优质经验进而指导全国。

个人比较同意上述“ 自由贸易港建设应贵在‘精’而不是‘多’”的观点。从理论上讲,未来中国没有必要再设立11个自由贸易港(目前国内共设有11个自贸试验区)。因此,必须强调,要避免各地在竞逐自由贸易港的发展新模式上的盲目攀比。希望各地不要将目光仅停留在对于开放形式的探索甚至炒作上,应注重开放的内容。我们要清醒地认识到,在改革开放的征程中,不一定非得挂上诸如“自由贸易港”“自由贸易试验区”等头衔才算名正言顺。

国际经验:迪拜、新加坡、中国香港

中国发展观察:放眼国际,新加坡、迪拜以及中国香港等作为自由贸易港的典型成功案例,其监管模式等有哪些值得我们今后借鉴?

许宏强:世界上著名的自由贸易港,都是高度开放自由的经济功能区域,实现经济要素的充分自由流动。但是,各个自由贸易港又根据各自所处的区域和自身的特点, 实行了各具特色的开放和监管模式。例如,香港以开放自由的监管制度为特点。进出口贸易除了极少的几类商品以外,其他商品几乎都没有关税,大部分商品无需任何文件就可以进出香港。香港进出口商品过境手续便利,成本低廉,大大减少了企业进行国际贸易的成本, 也有利于中小企业发展。企业注册便捷,最快的1小时内就可完成注册手续开业经营。外资完全享受国民待遇。香港金融市场发达,外汇市场完全开放,为离岸业务开展提供了有利条件。维京、开曼等岛国设立离岸法区。在离岸法区内,境外人士可以成立专门开展境外业务的公司,即离岸公司。当地政府只对离岸公司收取少量的年度管理费, 而没有其他税收。离岸公司的经营状况和股东资料都不用公开,可以保密。

新加坡对大部分商品也实行零关税,但是商品进出境的申报手续等较香港多一些。但是,新加坡利用其发达的资讯科技、快捷的服务和优越的地理位置,为贸易和其他服务企业创造了高效的营商环境。新加坡的电子单一窗口TradeNet和综合资讯平台TradeXchange,为减少企业进出口申报时间和快速获得物流、融资、保险等服务,提供了高效保障。迪拜自由区建立了一套独特高效的行政管理体系, 管理区内有多个各具特色又密切联系的功能区域,并为企业提供多种咨询服务,快速办理各项经营活动手续。

王海峰:像迪拜、新加坡、中国香港等地的自由贸易港与自由贸易区是相融合的,其城市整体都是开放的。它们的共性特点是市场化程度很高,对外资尤其是对服务业的开放程度非常高。从营商环境角度看,这些地区的自由贸易港的监管手段较多样,监管成本较低。最重要的是,尽管这些地区的物价、房价等生活成本并不低,但税赋普遍较低。因此,对于资本、信息、人才等的吸引力较强。

未来,我国自由贸易港的探索建设,应重点着眼于降低税赋。同时,在保证经济、金融安全的前提下,有效减少管制。让自由贸易港真正发挥出对经济的引领和带动作用。

作为国内目前最大的自由贸易港,香港应如何与在长三角、珠三角一带新设的自由贸易港充分互动,如何进一步减少香港与珠三角地区在货物、服务、信息、人流等方面的流动限制,也将是下一步须重点思考的问题。

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