制度护航绿色发展新时代

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本刊记者 杜悦英

岁末年初,一系列力促中国绿色发展的制度接连开启,十九大报告中“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”的宣示再获有力支撑:

20171219日,全国碳排放权交易市场正式启动;1226日, 证监会发布公告,对上市公司年度报告和半年度报告信息披露内容与格式准则进行了统一修订,明确提出分层次的上市公司环境信息披露制度;201811日,环境保护税开征;25日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》……

十九大报告要求,推进绿色发展,加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向。近期接连开启的绿色新政令人看到中国绿色发展的路径越来越清晰,相应地,从国家战略顶层设计到国民经济发展的各个领域,从中央到地方,绿色发展的政策制度框架也日臻完善。

“中国绿色转型是一个全面而深刻的系统性转型,必须通过全面深化改革取得系统性突破。”在国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、绿色发展基础领域首席专家张永生研究员看来, 相关政策体系的建构与不断完善, 是中国进入绿色发展新时代的重要前提和必要条件。在前不久发布的中国环境与发展国际合作委员会《绿色发展新时代:中国绿色转型2050》(征求意见稿)(下称《报告》)中,也明确提出这一观点。这份报告由刘世锦总负责、张永生执行负责,众多长期研究绿色发展的中外专家参与完成,对未来30年中国绿色转型的愿景和情景进行了分析。

十九大报告指出,经过长期努力,中国特色社会主义进入新时代。在2020年全面建成小康社会后,中国将于2035年基本实现现代化,2050 年成为现代化强国。实现这个奋斗目标,生态文明和绿色转型至为关键。在绿色发展理念下, 实现绿色转型目标,中国需要设计怎样的政策框架和路线图?

2050年的绿色愿景

《报告》提到,中国绿色转型将沿着两个方向展开:一是生产方式的绿色化,即用更绿色的方式进行生产。比如,将目前可以市场化(cost-effective)的大量成熟绿色技术充分应用,有望产生大量的投资需求。二是生活方式的绿色化,即生产和消费更绿色的内容。这些很大程度上意味着基于良好生态环境资产的新兴绿色供给和需求,将会使“绿水青山”转化为“金山银山”。

张永生在向《中国发展观察》介绍《报告》的部分研究成果时说,按照上面两个转型方向,如果 2035 年以“可以做到”为标准, 2050 年以实现全球可持续发展“必须做到”为标准倒推,则 2050 年中国绿色转型有潜力实现以下情景:

2035 年之前的开始阶段,绿色转型情景的经济增长率同常规情景(BAU)大体相当,但从2035年左右开始,绿色转型情景的增长率会超过BAU情景。

绿色转型对经济的实质性影响,更多地体现为新兴服务的产生。2035年,两种不同发展情景下 GDP结构的差异中,服务业贡献了绝大部分;到2050年则会进一步提升。除了新兴服务业外,还有更多服务价值蕴含在工业和农业产品之中。

生态环境大幅改善。在绿色转型情景下,2035年污染得到根本性改善,2050年主要环境指标进一步改善到发达国家优良水平。

政策制定强调一致性和针对性

实现绿色发展,是全球共同的目标。鉴于此,国内制定相关政策时,同步国际先进经验的一致性和着眼国内实际情况的针对性两大原则十分重要。

201712月,国家发改委宣布全国碳市场正式启动,并以发电行业作为突破口,印发《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》。中国碳市场从无到有,从试点运行到全国铺开,经历了十几年时间。这一历程中,其发展政策的制定,正是“一致性”和“针对性”原则的具体体现。作为应对气候变化、促进温室气体减排的重要市场机制,碳市场在全球多个国家运行,中国的政策支持和市场实践也有自己的特点。

中央财经大学气候与能源研究中心高级研究员崔莹在接受《中国发展观察》采访时表示,在社会各方的推动下,近年来,我国绿色金融事业蓬勃发展,绿色债券、绿色信贷等相继与国际接轨。她特别提到,在发展中国家中,中国率先尝试了建立碳排放权交易市场。

崔莹说,全国碳市场虽然正式启动,但在初期阶段是进行基础建设和模拟运行,短期内还无法达成市场机制的运行,纳入行业只有发电一个行业,暂不开放CCER以及相关衍生品交易,短期内不会形成活跃的交易,也无法实现碳市场的价格发现功能,距离成熟的市场还有很长一段路要走。

北京环境交易所碳交易中心副主任邹毅也对本刊分析,与境外市场相比,尤其是与国际上最为成熟的欧盟排放交易体系相比,中国碳市场的建设和发展仍处于初期阶段,碳交易平台的各项功能与全球先进国家相比仍有一定差距。

建设全国统一的碳市场是全球主要国家“一致性”的政策选择。而与碳市场建设的先进国家相比,中国在提出相应的支持政策上显然需要适应自己特点的“针对性”。无论是国内统一碳市场建设选择以发电行业为起始,还是随之发布的《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》(下称《方案》),即将进行的相关制度完善都体现了这一政策制定原则。《方案》提出,接下来相关的制度完善将从三方面着手:

一是碳排放监测、报告与核查制度。国务院发展改革部门会同相关行业主管部门制定企业排放报告管理办法、完善企业温室气体核算报告指南与技术规范。各省级、计划单列市应对气候变化主管部门组织开展数据审定和报送工作。重点排放单位应按规定及时报告碳排放数据。重点排放单位和核查机构须对数据的真实性、准确性和完整性负责。

二是重点排放单位配额管理制度。国务院发展改革部门负责制定配额分配标准和办法。各省级及计划单列市应对气候变化主管部门按照标准和办法向辖区内的重点排放单位分配配额。重点排放单位应当采取有效措施控制碳排放,并按实际排放清缴配额(“清缴”是指清理应缴未缴配额的过程)。省级及计划单列市应对气候变化主管部门负责监督清缴,对逾期或不足额清缴的重点排放单位依法依规予以处罚,并将相关信息纳入全国信用信息共享平台实施联合惩戒。

三是市场交易相关制度。国务院发展改革部门会同相关部门制定碳排放权市场交易管理办法,对交易主体、交易方式、交易行为以及市场监管等进行规定,构建能够反映供需关系、减排成本等因素的价格形成机制,建立有效防范价格异常波动的调节机制和防止市场操纵的风险防控机制,确保市场要素完整、公开透明、运行有序。

绿色转型的政策路线图

当前,中国经济已经从高速增长调整为中速增长,这对绿色发展的政策制定是一个利好。从国际经验看,“经济增长降速时期是进行收益分配关系调整,优化土地等各类资源、环境要素权益关系的最佳时期;也是确立经济发展新目标、推进绿色发展的有效时期。” 南京大学地理与海洋科学学院副院长黄贤金教授对本刊表示。从长远看, “绿水青山变成金山银山”,其内涵是“越保护、越发展”,而不是传统观念认知中的经济发展与环境效益二者此消彼长,难以双赢。

“环境保护成为经济发展的动力,绿色转型代表重大机遇,它不仅可以提高增长质量,还有可能成为新的增长动力和增长来源。”张永生说,与通常将绿色转型当作一个负担的认知不同,建立在工业时代基础之上的现有传统发展模式, 才是真正的高成本经济。只不过, 这些成本多以隐形成本、外部成本、长期成本和机会成本的形式被人忽略而已。以生态文明为基础的绿色经济,才是真正成本更低、且代表未来方向的新型经济。“政府未来应当就绿色转型如何提升增长质量和加快发展,出台相应的制度和政策。”张永生说,政策的制定需要针对转型中面临的各种障碍。《报告》将这些障碍或挑战归结为六大类型,即认知问题、公平竞争问题、体制和机制问题、政府作用问题、社会公平问题、全球协调问题。

《报告》提到,制定绿色发展政策要围绕总体战略目标:基于生态文明和新发展理念,全面加快绿色转型。通过发展理念、内容、模式、机制和政策体系的全面转型, 加快建立经济、环境、文化、社会和政治等“五位一体”相互促进的新发展范式。

《报告》描绘的路线图显示,2035年是绿色转型的一个关键年份。2020-2035年是追赶和关键体制转型期。2035-2050年是部分领先期,实现更积极的愿景。2050 年转型成功,是建立在2035年前目标成功的基础之上。2035年前的追赶,不只是“让环境得到根本改善”,更是在生态文明的基础上建立新的绿色发展模式,超越传统工业化模式。

具体而言,绿色转型是一个全面而深刻的系统性转型,必须通过全面深化改革取得系统性突破。《报告》初步建议从以下六大支柱方面取得突破,每个支柱又包括若干细化政策。

第一个支柱是在对绿色发展的认识上取得突破。只有在环境保护和经济发展关系的认识上取得突破,严格的环境政策和绿色发展理念才能真正落地。要让各级政府、民众真正理解生态文明和绿色发展同传统发展模式的内在区别,并通过理念创新、绿色教育、示范等,将抽象的生态文明和绿色发展概念可操作化。

第二个支柱是在重点环境问题上取得突破,为绿色产业打造公平竞争的环境。针对目前突出的大气污染、食品污染、土壤污染、水污染、生态修复等环境问题,制定并执行更严格的标准。对污染的严格治理,就是对绿色经济最大的支持。

第三个支柱是在绿色发展机制上取得突破,并在一些地区进行全面试点。针对当前不符合绿色发展要求的体制和政策进行系统性改革,包括建立以“美好生活”为标准的新发展绩效测度、生态资本测度、地方官员考核、土地管理、财税、金融等方面。

第四个支柱是在“新绿色促进行动”上取得突破,通过出台一些标志性的重大政策,大幅提振绿色发展信心,促进绿色经济发展,并打造面向未来的数字绿色经济。

第五个支柱是在建立更加包容的社会和更有韧性的经济上取得突破。通过转移支付等全国性政策,让受到直接冲击的产业、地区和群体, 也能从绿色转型中受益。同时,帮助应对商业模式、本地身份认同和多种职业变化等方面的变化。

第六个支柱是在推动建立绿色转型的全球治理机制上取得突破, 促进全球协调行动。

中国绿色转型不只是惠及自身,也惠及全球。所谓人类命运共同体,首要前提是人类自身的繁衍持续,并在此基础上实现全球共享繁荣。如果中国能够探索一条数字时代的绿色发展新路径,就是对人类命运共同体的重大贡献,对欠发达国家蛙跳式地通过绿色发展路径实现现代化,从而避免走上工业化国家“先污染、后治理”的传统老路有重大借鉴。

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