建立城乡统一建设用地市场的探索 ——贵州省湄潭县农村集体经营性建设用地入市改革调查

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张义博 申 佳

贵州省湄潭县虽然地处经济欠发达的西部地区,但作为我国农村改革的试验区,始终走在全国农村土地制度改革的前列,不仅全国首创“增人不增地、减人不减地”试验,还敲响了全国农村集体经营性建设用地使用权拍卖第一槌,为广大欠发达地区推进农地入市、建设城乡统一的建设用地市场提供了有益借鉴。

农地入市需要解决好四大前置问题

农村集体经营性建设用地入市需要首先明确入市主体、入市范围、收益主体、入市平台等关键前置要素。

(一)谁来入市?

土地所有权人理应担任入市主体,但是我国农村集体经营性建设用地存在所有权行使机制不畅的难题。根据《土地管理法》第10条的规定,“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡()农民集体所有的,由乡()农村集体经济组织经营、管理。”按此理解,农村集体经营性建设用地的所有权人应是农民集体,但现有法律法规并没有明确界定农民集体,农民集体本质上是一个虚拟主体,因此就以农村集体经济组织、村民委员会、村民小组等主体代之行使所有权人职能。这不仅导致农村集体经营性建设用地的入市主体混乱和区域间差异明显, 还因为全国大部分地区没有农村集体经济组织,造成实际操作中不得不过度依赖村委会或村民小组这一政经不分、非独立法人的自治组织。一些村民自治制度不健全的地区,村干部往往实际行使农村集体经营性建设用地入市主体职权,为土地入市收益分配不公、村官贪腐和社会矛盾埋下了隐患。

针对上述问题,湄潭县制定实施了《组建农村股份经济合作社指导意见》和《农村股份经济合作社经营管理制度》,规定股份经济合作社以村为单位组建,提出建立股东代表大会、董事会、监事会组织架构,确立了股权管理、收益分配、货币资金管理、经费开支、财产管理等11项制度,并首先选取了16个村开展了农村股份经济合作社组建试点,总结经验后推广至其他地区。目前,全县119个行政村全部成立了村级股份经济合作社, 并与村民委员会、村支部委员会、村务监督委员会组成了湄潭县农村的“四大班子”。而且,在《湄潭县土地征收制度、农村集体经济经营性建设用地入市改革试点实施方案》中,明确规定农村集体经营性建设用地入市主体是代表其所有权的农民集体经济组织(即村股份经济合作社),从而较好地解决了“谁来入市”的问题。

(二)哪些地可以入市?

按照全国人大常委会的授权和国土部的说明,在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,允许存量农村集体经营性建设用地使用权入市,此举是为了避免农村集体经营性建设用地大量入市可能引发乱占耕地、违规改变土地性质、冲击土地财政等问题。但是,受农地直接入市高经济回报的激励,农民和村集体有足够动力争取将尽可能多的集体建设用地纳入到合规范围内,尤其是存在历史争议和用地性质模糊的集体建设用地。即便地方政府出台方案完美地解决了历史争议和用地性质模糊的问题,但各地对“存量”的解读并不一致,而且如何解读不仅决定了农村集体经营性建设用地的入市规模、入市方式,还关系到能否与农村宅基地制度改革的最终合流。

湄潭县在确定入市土地范围上经历了两个阶段。第一阶段为试点初期,严格按照试点要求,率先开展了摸底核查工作,制定实施了《农村集体经营性建设用地现状核查工作方案》,2015年末,确认全县集体经营性建设用地共计6357 宗、4625亩,仅占集体建设用地总量的5.8%。同时,明确了土地权属,制定了《湄潭县关于开展农村集体资产清产核资工作的意见》, 将清理的集体经营性建设用地分别登记到村、大队、小组股份经济合作社,股东持股占有,并赋予所有权人占有、处分、收益、分配的权利。但是,对于农村集体经济欠发达的湄潭县而言,大多数村历史上没有村办企业或经营性项目,集体经营性建设用地存量严重偏少,如果遵照保守的入市土地范围理解, 改革试点成效将大打折扣。所以自2016年开始,湄潭县在确定入市土地范围上进行了大胆探索,进入了第二个阶段,制定实施了《湄潭县农村集体经营性建设用地界定登记工作指导意见》,适当扩大了入市土地范围,在存量农村集体建设用地中,除了农村集体的工矿、仓储、商服用地外,还包括农村混合住宅(住宅兼容商业)等,通过城乡规划可调整为经营性建设用地。结合宅基地与经营性用地混用的试点调查,最终确定全县农村集体经营性建设用地约为20250亩,占农村集体建设用地比例升至25%,极大地调到了广大农民和集体参与试点的积极性。

(三)谁享有入市收益?

与国有建设用地入市不同, 农村集体经营性建设用地入市涉及主体更多,收益分配也更复杂。按照国家试点方案,要求建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,这虽然为收益主体的确定指明了方向,但是在试点具体操作中许多细节仍需明确。从国家层面看,农村集体经营性建设用地虽归集体所有,但土地增值收益往往是经济社会发展的结果,与政府的规划、土地整治和基础设施建设等密切相关,所以入市土地增值收益理应由政府和所有者共享,政府收取土地增值收益调节金具有现实合理性。从集体和个人层面看,集体相对明确,尤其是已经建立村级股份经济合作社的地区,但是农民个人却相对模糊。近年来,我国正处于城镇化快速推进时期,大量农村人口进城,再加上新生、死亡、升学和婚嫁等,导致农村人口结构发生了巨变,如果哪些人能够享有入市土地增值收益没有达成共识,极易引发群体性矛盾。

湄潭县将界定农村集体经济组织成员资格作为农村集体经营性建设用地入市改革的前提条件,制定实施了《湄潭县界定农村集体经济组织成员资格指导意见》,以全国第二轮农村土地延包时户内的农村人口为基础,以201633124时为截止时间,规定此后新增的人口不在界定范围内,并给出了五种资格取得、五种资格保留、五种资格丧失的具体情形,确立了“六步三榜”工作流程。目前,全县所有行政村全部完成了集体经济组织成员确认,明确了入市土地增值收益分配的个人资格。湄潭县在农村集体经济组织成员开放方面也进行了积极探索。一些经济发达村正在制定有偿取得集体经济组织成员资格的办法,不仅满足了入社意愿强烈的外来人口和新生人口需求,也促进了农村集体产权的流转和配置效率的提高。

(四)在哪里入市?

随着农业农村改革的深入推进,以农村建设用地为代表的沉睡农村产权价值逐渐被激活。但是, 长期以来我国既缺乏独立运营的农村产权交易平台,城镇和国有产权交易平台也没有向农村延伸,与之配套的各类产权评估和监管制度更是极度欠缺。在大量制度外收益的诱惑下,诸如小产权房、宅基地等农村产权私下、违规交易也就屡见不鲜,既不利于农村产权价值的体现,还容易造成了农村产权收益分配不公。所以,规范高效的农村产权交易平台不仅能够满足供需双方的信息沟通和匹配需求,更好地体现农村集体经营性建设用地等稀缺资源的市场价值,还可以通过公开透明的制度安排,更好地保障弱势农民群体的权益。

湄潭县针对农村集体经营性建设用地入市涉及利益相关者众多、交易环节复杂等问题,积极谋划建立农村集体经营性建设用地交易平台。县财政投入资金5000万元,在县中国茶城建设10000平方米的农村产权交易中心。该平台按照政府引导、市场主导的原则,提供信息收集、发布公告、组织交易、签证签约、产权变更、收益分配、资金监管等市场交易服务。同时,湄潭县积极扶持社会评估机构进入农村集体经营性建设用地评估市场,要求拟入市交易土地应由具有相应资质的评估机构进行地价评估,并出具评估报告,作为入市交易的市场指导价,有效拓展了社会评估机构的市场空间。

农地入市的湄潭样本

湄潭县作为“老牌”农村改革试验区,早在1987年就成为全国首批农村改革试验区之一,201411 月再次成为全国新一轮第二批农村改革试验区后,承担了农村股份权能改革等11项国家级改革试点,全县逐渐形成了勇于探索、不断创新的改革风尚,为农村集体经营性建设用地入市改革奠定了良好的社会氛围和群众基础。20154月,湄潭县成立了以县委书记为组长的农村集体经营性建设用地入市改革工作领导小组,并在县国土资源局设立了农村集体经营性建设用地入市改革办公室,从组织上保障了改革顺利推进,逐渐形成了一套可复制、可推广的改革经验。

(一)试点前的探索

湄潭县早在试点前就由民间自发进行了农村建设用地入市尝试, 为后续开展农村集体经营性建设用地入市试点积累了宝贵经验。其中,A村距离县城10公里,以茶产业为主的农村集体经济发达,常年吸引外来移民超过1000人,外村居民住房、产业用地需求强烈。2007 年开始,A村就做了土地利用规划,允许外来农民购置闲置的农村集体建设用地建设茶叶加工厂、乡村旅馆,开展闲置的农村住房出租转让。据不完全统计,截至20179 月底,全村累计流转建设用地(含公共设施用地50亩,收入近800 万元。B村地处县城郊区,农村建设用地需求旺盛,2014B村通过“旧村改造”等政策,节余了12480 平方米集体建设用地,通过挂牌出让方式进行流转,获得收益1487 万元,全部用于村庄基础设施建设,极大地改善了农民的生产生活条件。

(二)入市模式创新

湄潭县积极践行国家发布的三种入市模式:就地入市、调整入市和城中村整治入市。其中,调整入市模式最具有现实意义。具体做法是在确保耕地红线不突破的前提下,依据相关规划,对零星分散、低效利用的农村集体经营性建设用地实施整治,复垦为耕地并验收合格后转化为无形的集体经营性建设用地指标,通过交易将指标调整至有需求的地区。调整入市模式以更为市场化的方式盘活了农村地区大量存在的分散、闲置建设用地资源,提高了地处偏远、环境恶略的农村集体经营性建设用地的市场价值和利用效率,但因为涉及建设用地指标贡献村集体和农民、建设用地指标落地村集体和农民、政府、企业等众多主体,入市程序和收益分配方案复杂,操作不当极易引发纠纷。为此,湄潭县专门编制了《农村集体经营性建设用地调整入市工作方案》,有效地规范了调整入市流程,明确了指标交易价格。规定指标交易价格应结合《湄潭县城乡建设用地增减挂钩暂行办法》的规定,原则上复垦成水田指标不低于10万元/亩,复垦成旱地不低于8万元/亩,复垦成耕地以外的其他农用地不低于4万元/亩。随着政策的完善,调整入市已成为全县最主要的农村集体经营性建设用地入市模式。截至20176月底,全县调整入市出让地块15宗,占全部入市宗数的60%,调整入市土地面积74.8 亩,占入市总面积的77.4%

同时,为适应全县农村地区商住混合、综合性用地多的现状, 解决长期存在的农民私下交易等隐性市场,湄潭县创造性地探索出综合类集体建设用地分割登记入市模式,即在村集体同意、居住条件有保障(人均达到35平方米)和有偿使用(原使用权人需向村集体经济组织缴纳评估价30%的土地出让金)的前提下,经国土、规划部门批准,对实际用于商服、工矿仓储等经营性用途的建设用地进行分割登记,赋予其出让、出租、入股等权能。该模式有利于激活闲置的农村建设用地价值,有效保障乡村旅游、农产品加工、个体商贸等农村产业的用地需求,对于纯粹集体经营性建设用地较少的中西部地区意义巨大。

(三)收益分配实践

湄潭县积极探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。在政府层面,早在国家入市土地收益分配实施细则出台之前,20159月湄潭县就明确了土地增值收益调节金的征收比例, 即土地成交总价款的12%20164月国土部和财政部联合发布土地增值收益调节金征收管理办法后, 湄潭县及时响应,出台了《湄潭县农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理细则(试行)》,将增值收益调节金的征收基数调整为增值收益部分,并根据入市土地用途规定了不同的征收比例,例如工业用地为20%、综合用地为22%、商服用地为25%。在集体和个人层面,摸索出“三定一议”的入市土地收益分配新机制, 即按照《湄潭县农村股份经济合作社经营管理制度》的规定,集体提取公积金的比例不得少于20%, 公益金不得高于10%,公积金和公益金总额不得超过50%,集体经济组织成员分配比例不得少于净收益的50%,具体分配比例和形式,在坚持公开、公平、民主和突出集体土地所有者权益地位的前提下,由集体经济组织召开成员会议议定。“三定一议”机制的实施,既保障了集体和农民的基本权益,也调到了农民参与农村集体经营性建设用地入市的积极性。

(四)配套政策跟进

为顺利推动全县集体经营性建设用地入市改革,湄潭县适时出台了若干关键配套政策。首先是建立了入市土地标准地价体系。根据经济社会发展、土地市场发育状况, 县国土局委托具有资质的评估机构制定了村级集体建设用地基准地价,并按照区域差别和用途差异规定了不同类型的基准地价标准,要求入市土地市场评估价不得低于基准地价,有效保护了农民权益。其次,积极开发农村集体经营性建设用地的金融功能。湄潭县银监办和国土局联合制定了《湄潭县农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理办法(试行)》,推动多家银行制定了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款细则》,目前农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款已进入实质操作阶段。20175 月,湄潭中银富登村镇银行率先以某商贸公司16.8亩集体经营性建设用地50年使用权作抵押,向该公司发放贷款120万元。

在上述各项政策的推动下,截至20176月底,湄潭县已出让集体经营性建设用地25宗,面积96.67 亩,出让收入1718.5万元,增值收益494.62万元,政府收取土地增值收益调节金110.45万元,集体经济组织分配118.7万元,个人分配265.46万元,达到了农民增收就业、集体经济盘活、企业用地缓解、国家调节收益“四赢”效果,初步实现了还权于集体、还利于农民、还配置于市场的“三还”改革成效。

湄潭农地入市面临的问题与挑战

(一)村级股份经济合作社的独立性有待提升

从调研看,湄潭县农村股份经济合作社的董事长通常由村支书担任,村级股份经济合作社的自主权受到村委会或者乡镇政府的影响较大。虽然湄潭县农村股份经济合作社基本上都外聘了经理人,但是经理人大多为董事长的副手,且多为无报酬的志愿服务。一些村为了增强经理人的能动性,还会选举经理人担任村干部或者从村干部中选择经理人,政经不分的问题依然存在,再加上农村自治制度尚待完善、监督机制尚不健全,村级集体财产为少数村干部控制的现象难以根本杜绝。同时,在目前“村财镇管”体制下,村级股份经济合作社没有开票权,所有收入都被纳入乡财政所账户。随着农村集体经营性建设用地入市改革的推进,合作社收入激增,大大刺激了财政困难的乡镇政府神经,申报不批、挪作他用等问题显现。

(二)土地财政压力下地方政府改革动力弱化

虽然湄潭县同时开展了农村征地制度改革,其核心是缩小政府土地征收范围,为农地入市留出空间,但是不管是全国其他试点地区,还是湄潭县都存在落实不到位的问题。最根本的原因还是与地方政府的土地权益有冲突。长期以来,土地征收是农村土地进入国有建设用地市场的唯一途径,也是地方政府获取巨额土地财政收入的核心渠道。对地方政府而言,缩小征地范围就相当于减少土地一级市场垄断力,让渡部分权益给集体和农民,财政状况捉襟见肘的基层政府尤为不甘。为此,地方政府一方面尽可能不缩小农地征收范围。C村调研时就发现,村里靠近湖泊、临近公路的连片集体经营性建设用地已被乡镇政府提前征收,虽然30多家企业有用地需求,但村集体对该地块何时入市、如何入市已无话语权;另一方面限制入市农地用途。包括湄潭在内的全国绝大多数试点县区均规定,入市后的农村集体经营性建设不能用于房地产项目开发,此举不仅减少了农村集体经营性建设用地的市场需求,也人为地抑制了农村集体经营性建设用地的价值潜力。

(三)经济欠发达地区普遍面临用地需求不足困境

类似于湄潭县这样的经济欠发达地区,计划内的国有建设用地年度指标经常有富余,地方政府推动农地入市解决建设用地指标的急迫性不强,用地企业也更愿意使用权属更清晰、用途更广泛、抵押更方便的国有建设用地。而且,国有建设用地作为招商引资的砝码,工业用地价格往往被人为压低,农村集体经营性建设用地在工业用途上反而更加市场化,成交价比同等用途的国有土地高。调研发现,农地入市以来,湄潭县工业用途的农村集体经营性建设用地成交价普遍在15 万元/亩以上,远高于国有工业用地每亩8万元-10万元的价格。国有建设用地相对较低的价格显然抑制了工业企业对农村集体经营性建设用地的需求。此外,农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款方式和风险防范机制均需进一步创新完善, 农村产业发展也缺乏规划引导,无法形成一定规模的产业用地。这些都在一定程度上制约了农村集体经营性建设用地的需求。

推进农地入市的政策建议

(一)赋予农村股份经济合作社独立法人地位

农村股份经济合作社是集体经营性建设用地入市的最佳主体, 必须充分发挥其主导作用。为此, 要明确农村集体经济组织的法律地位,厘清村两委和村股份经济合作社之间的关系和职能边界,参照浙江等地做法,农村股份经济合作社可工商登记为非公司企业法人。鉴于农村社会治理发育不成熟,应分类分步实施政经分离,对于集体经济发达地区,可逐步将农村股份经济合作社公司化;对于集体经济落后地区,可逐步弱化村两委干部对村股份经济合作社的干预,实行村社分账管理。对于村股份经济合作社经理人或管理团队,要建立有效的激励机制,发达地区可实施股权激励加年薪制,欠发达地区要将经理人基本薪酬纳入村运营经费, 并根据股份经济合作社经营状况给予股权激励和荣誉奖励。同时,在农村股份经济合作社制度健全的地区,开展“村财镇管”改革,取消乡镇财政所对农村股份经济合作社收入的管理权,为农村股份经济合作社办理组织机构代码证、刻制印章、开立账户、领取票据等,农村股份经济合作社享受应有的收支自由,但接受村民、村两委、村务监督委员会和基层政府审计部门的监督。

(二)破除入市过程中地方政府选择失当的制度环境

在政府不再垄断住房用地的新政策导向下,地方政府作为农村集体经营性建设用地入市改革的具体执行者和利益相关者,必须建立有效的制度规范和激励机制,防范地方政府成为农地入市改革的绊脚石,引导地方政府成为农地入市改革的推动者。为此,一方面要规范地方政府农地征收行为。严格落实农地征收报批、听证程序,从国家层面出台明确的公共利益用地的指导性范围,试点地区尽快制定并公开发布土地征收目录,对于村集体和农民有异议的农地征收,必须形成具有共识性的解决方案。另一方面要充分调动地方政府改革积极性。建立权责对等、财力均衡的中央、地方财政关系,适度提高地方政府尤其是基层政府的税收分成, 加大对乡镇政府的财政转移支付力度,弱化直至取消基层政府经济发展职能及其业绩考核,逐步推动地方政府部分社会管理职能向社会组织转移,大幅降低基层政府投资冲动和财政支出压力。

(三)激活农村地区集体经营性建设用地需求

针对农村集体经营性建设用地市场需求不足的问题,需要从政府和市场两个层面共同努力。首先规范国有工业用地市场价格。从严落实挂牌出让方式,明确招拍挂条件和出让合同条款,防止国有工业用地变相“降价”。其次增加农村集体经营性建设用地吸引力。在农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点的基础上,探索在权属不变、符合土地和城市规划的条件下,试点允许农村集体经营性建设用地用于房地产项目,简化农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款流程, 健全贷款风险分担和补偿机制,鼓励有条件的地区制定农村产业发展专项规划,积极推动农村一二三产业融合发展,扶持发展设施农业、农村电商、乡村旅游、田园综合体等新产业、新业态,发展壮大农村集体经济,增加农村产业建设用地需求。

作者单位:中国宏观经济研究院产业所、湄潭县人民政府

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