易地搬迁脱贫的实践经验与对策选择 ——以陕西省白河县仓上镇灯塔村为例

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张瑞娟

贫困地区实施易地搬迁脱贫的根本目的是解决一方水土不能养育一方人的现实问题。灯塔村地处自然条件恶劣的秦巴集中连片特困区,“土无三尺厚、地无百亩平” 是当地自然条件的真实写照。灯塔村203户贫困户中,175户的住房是土木结构,28户的住房是砖混结构,土木结构住房的安全性、基础设施、生活条件非常差。203户建档立卡户中的152户享受了“易地搬迁扶贫”政策;其他51户,部分贫困户已经享受了“陕南避灾移民搬迁”安置房,部分有安全住房。可见,“两不愁、三保障”中的安全住房是灯塔村贫困的关键因素。经过开发式扶贫、“陕南避灾移民搬迁”、“易地搬迁扶贫”等搬迁政策,2017年灯塔村的所有居民基本达到了具有安全住房的要求。

灯塔村“ 易地搬迁脱贫”的主要做法与成效

(一)灯塔村“易地搬迁脱贫”安置方式

灯塔村易地搬迁脱贫依据白河县易地搬迁脱贫的安置方式,即坚持集中安置为主,规范分散安置, 对建档立卡中的特困户实行“交钥匙”工程兜底保障。从搬迁地点看,在152户建档立卡的贫困户中, 72.37%的贫困户安置在仓上镇的集中安置点,23.03%的贫困户享受了“交钥匙”工程,4.61%的贫困户选择了中心村集中安置。可见,集中安置是灯塔村最主要的安置方式。搬迁安置房人均建筑面积不得超过25平方米,户型以60平方米、80平方米、100平方米为主,最大不超过120平方米。

灯塔村“交钥匙”工程主要是针对建档立卡贫困户中的“五保户”。拟搬迁户需要向仓上镇政府提出“交钥匙”工程申请,被审批后,仓上镇政府与村集体进行安全选址并组织统规统建后进行集中安置。“交钥匙”工程的房屋均为砖混结构,必须达到搬迁户开门即入住的标准。

(二)灯塔村“易地搬迁脱贫”补助标准

2016年之前,白河县主要实施的搬迁政策是“陕南避灾移民搬迁工程”,该工程对所有搬迁户一视同仁,实施同样的补贴标准,即:3.2万元搬迁补助,0.5万元上楼补助,1.3 万元宅基地腾退补助,共5万元。不腾退宅基地的搬迁户,只能享受共3.7 万元的搬迁补助和上楼补助。

2016年以来,“陕南避灾移民搬迁”变更为“易地搬迁脱贫”, “易地搬迁脱贫”只针对建档立卡且没有享受过“陕南避灾移民搬迁”的贫困户。补助坚持同类对象相同标准的原则,只允许享受一次性补助。第一,建档立卡贫困户集中安置按每人2.5万元(国家补贴0.8万元/人,地方财政补贴1.7万元/ 人)的标准补助,该补助由县搬迁办负责核查拨付;旧宅基地腾退验收合格后再按照人均1万元进行腾退奖励,该奖励由县国土资源局负责核查拨付。分散安置按每人1.5 万元的标准补助,旧宅基地腾退后再给予每人1万元腾退奖励。资金按相应标准和人头兑付到户。第二,建档立卡中的“五保户”或丧失劳动力者按照“两院合一” (指的是“五保户”敬老院和贫困户兜底院合而为一)进行集中供养,这部分人群的建房补助捆绑到两院项目进行共同建设,按入住人口分户建立搬迁档案。旧宅基地腾退奖补资金待旧房拆除验收合格后兑付。

从搬迁补助的实际执行情况看,2011年至2016年享受“陕南避灾移民搬迁”的搬迁户,只有10户拆除了宅基地,享受了5万元/户的补贴,其他搬迁户均保留了原址宅基地,仅享受了3.7万元/户的补贴。20166月之后的搬迁户,享受的均是“易地搬迁脱贫”的补贴标准, 即按2.5万元/人计算贫困户的补助金额,旧宅基地腾退验收合格后再给予每人1万元的奖励补助。从补助兑现情况看,所有搬迁户均享受了2.5万元/人的补助,但没有一户在搬迁后拆除了原址宅基地,因此,每人1万元的宅基地腾退补助一直没有兑付。

(三)灯塔村“易地搬迁脱贫”宅基地腾退情况

白河县政府一直鼓励搬迁户对宅基地进行有偿腾退,腾退后政府给予一定资金补助,一是可以对宅基地进行复耕;二是可以防止搬迁户回流现象;三是方便搬迁后社区管理、公共服务等。宅基地腾退的主要做法是:建档立卡贫困户搬迁后一年内拆除旧房恢复成耕地,验收合格后按1万元/人标准给予补助奖励。

从灯塔村宅基地腾退情况看, 村民对搬迁工作非常积极,对宅基地腾退工作则非常排斥。2011年至2016年的五年间,灯塔村只有10户搬迁户腾退了宅基地进行复耕,这10户属于经常外出打工户,且山上房子缺少修理,已经无法入住或已经倒塌。可见,搬迁户即使搬迁到集镇后,仍然不想放弃山上宅基地。主要原因有三点:一是大部分农户家庭中的老年人多年习惯了山上生活,不习惯楼房生活,又重新搬回山上的宅基地原址居住;二是农民一直将土地作为命根子,很多农民不愿意放弃在原址拥有宅基地的权利;三是搬迁后的农民仍然在宅基地原址种粮、种菜、饲养牲畜等,将原宅基地作为农耕期间暂住地,或作为储存粮食、蔬菜等食物的仓库。鉴于搬迁户腾退宅基地不积极的现状,2016年以来当地政府改变了宅基地腾退思路,将房屋必须拆除后复耕的要求变更为不在山上批复新的宅基地,山上的房屋仅可以作为生产用房、粮食、蔬菜等食物储存用房。鉴于此,2016年以来搬迁的农户,政府不再强制要求拆除旧房复耕,只要满足不再批复新的宅基地要求,政府即可发放宅基地腾退补助。

(四)灯塔村“易地搬迁脱贫”实施后村民居住情况

1. 灯塔村村民对住房状况满意度的评价

从调查样本看,60户抽样样本中,70%的村民对目前住房状况比较满意或非常满意,13.3%的村民认为目前住房状况一般,3%的村民认为不太满意,13.3%的村民非常不满意。

从建档立卡的30个贫困户抽样调查看,26.67%的贫困户对目前的住房状况非常满意,53.33%的贫困户对目前的住房状况比较满意, 13.33%的贫困户认为目前的住房状况一般,3.33%的贫困户(仅有1户)认为目前的住房状况不太满意,3.33%仅有1户)的贫困户认为目前的住房状况非常不满意。

30个非贫困户抽样调查看, 23.33%的非贫困户对目前的住房状况非常满意,40%的非贫困户对目前的住房状况比较满意,10%的非贫困户认为目前的住房状况一般, 3.33%的非贫困户(仅有1户)认为目前的住房状况不太满意,23.33% 7户)的非贫困户认为目前的住房状况非常不满意。

2. 灯塔村村民住房类型

60户抽样样本中,23.33%的村民住在平房,其中包含5户贫困户, 10户非贫困户。76.67%的村民住楼房。83.33%的村民认为自己的住房状况为一般或良好,16.66%的居民认为自己居住在危房。15%样本户的住房建筑材料是猪草土坯,6.67% 样本户的住房建筑材料是砖瓦砖木,36.67%样本户的住房建筑材料是砖混材料,41.67%样本户的住房建筑材料是钢筋混凝土。30个建档立卡贫困户中,仅有10%的贫困户(3户)房屋为猪草土坯建筑材料, 80%的贫困户房屋为砖混材料或钢筋混凝土构造。非建档立卡贫困户中,有20%6户)住在猪草土坯建筑材料的房屋里,77%的非贫困户的房屋为砖混材料或钢筋混凝土构造。可见,易地搬迁效果比较显著,大部分居民生活在砖混材料或钢筋混凝土构造的房屋。

3. 灯塔村村民居住环境

60个抽样样本中,25%的样本户无沐浴设备,75%的样本户具有电热水器、太阳能等沐浴设备。30 个贫困户中,11户无沐浴设备,30 个非贫困户中,仅有4户无沐浴设备。60个抽样样本中,只有19户家庭装有宽带设备,其中包含6户贫困户。可见,贫困户与非贫困户在生活品质上存在一定差异。

从基础设施看,精准扶贫实施以来,深度贫困地区的水、电、路、垃圾处理等工作落实得比较到位。如:60个抽样样本中,离居住地最近的硬化公路距离均在200米以内;从入户路类型看,90%的村民入户路为水泥或柏油路;95%以上的村民主要饮用水源为经过净化处理的自来水或受保护的井水和泉水,且具有管道可以直接供水入户;78%的村民厕所类型是卫生厕所;83%的村民生活垃圾送到垃圾池或定点堆放等。

易地搬迁脱贫存在的主要问题

(一)政策变化引起群众不满

由于政策变化,补助标准也发生一定变化,引起群众不同程度的不满。如:白河县由2011~2016 年的“陕南避灾移民搬迁”变更为“易地搬迁脱贫”后,补助标准和享受政策人群均发生了变化。一是放松了对宅基地腾退的要求。2016 年之前,政府要求必须拆除旧房复耕后才给腾退补助,实施过程中,腾退宅基地的搬迁户非常少; 后期政府放松了拆除旧房的要求, 要求只要搬迁户将旧房作为收获、储藏等用途,且不再要求村集体批复新的宅基地即可拿到宅基地腾退补助。这种政策的前后变化引起已经拆除旧房群众的不满。二是“陕南避灾移民搬迁”政策覆盖所有村民。只要村民符合搬迁要求,都可以申请搬迁补助。20166月实施“易地搬迁脱贫”后,只有建档立卡贫困户可以享受搬迁政策,政策的绝对化在地质灾害多发的深度贫困地区有失偏颇。据灯塔村统计, 村内仍有部分未建档立卡的村民有搬迁的需求,但由于缺乏资金和政府不提供搬迁政策,这部分村民面临“搬迁困境”。三是前后补贴标准发生较大变化。“陕南避灾移民搬迁”补贴标准为腾退宅基地后补助5万元/户,不腾退宅基地补助3.7 万元/户;“易地搬迁脱贫”的补助标准为2.5万元/人,腾退宅基地补助为1万元/人。可见,“易地搬迁脱贫”针对建档立卡户的补贴标准较之前有很多变化,人口少的贫困户享受的补助比之前少,人口越多的贫困户能够享受的补助越多,这引起部分贫困户的不满。

(二)搬迁回流问题

贫困户中的部分人群是留在山里的老龄化人群,通过“易地搬迁脱贫”工程解决了住房安全的问题,但老人集中生活在集镇没有收入来源, 且不适应集镇的生活习惯,出现了一大批回流现象。回流的原因有如下三点:一是集镇发展的大部分产业不适宜老龄化人口就业,在集镇没有收入和生活来源;二是灯塔村发展的扶贫产业都集聚在原村,村民生活在山里就业比较便利;三是老人赖以生存的土地在山里,旧址的房前屋后可以种植粮食、蔬菜等满足基本的食物消费需求。因此,老龄化的搬迁户回流现象严重,宅基地腾退也是一大难题。

(三)贫困户与非贫困户“两户分化”局面

从灯塔村居民对住房状况的各项评价可以看出,贫困户对各项政策的享受比例较大,满意度较高。总体看,非贫困户对各项政策的满意度也比较高,但对各项评价的不满意人群主要来自非贫困户。尤其是介于贫困户与非贫困户之间的脆弱群体,这部分群体被纳入贫困户后可以享受各种脱贫政策,搬迁补助高、选择范围大、资金和收入来源比较广泛,脱贫也比较快。如果脆弱群体被界定为非贫困户,该群体没有太大的收入来源和个人能力,可以视为被政府忽略的人群, 就会出现贫困户与非贫困户“两户分化”局面,还极易造成返贫问题。从沐浴、网络等较高的生活品质看,贫困户的生活品质较低,贫困户与非贫困户在生活品质上也存在明显的“两户分化”局面。

“易地搬迁脱贫一批” 的对策建议

(一)注重政策制定的可操作性、长期性与可持续性

脱贫攻坚是一项浩大工程, “易地搬迁脱贫”是造福深度贫困地区的前瞻性、长期性工程。在制定搬迁政策时,应通过充分考察、调研和试点,完善政策制定和执行机制,注重政策执行的可操作性、长期性和可持续性。既要给政府留有余地,也要给农民一定的迂回空间。如:土地作为农民赖以生存的“命根子”,考虑到老龄化人口的就业和生存问题,可以鼓励老龄化群体继续从事农业生产;如搬迁户回流问题比较严重,政府应重视并妥善解决回流人口的居住安全问题等。

(二)应加大深度贫困地区的搬迁帮扶范围和力度

在深度贫困地区,只针对建档立卡贫困户实施“易地搬迁脱贫”工程有失偏颇。在自然条件较差的地区,地质灾害、洪涝灾害等频发,严重威胁着人民的生命安全和财产安全。因此,不止建档立卡贫困户需要搬迁帮扶,部分未被纳入贫困户的脆弱群体也需要得到政府的搬迁帮扶。“易地搬迁脱贫” 帮扶辐射范围应该更广,尤其针对未被纳入贫困户的脆弱群体,政府应予以重视,以免造成脱贫效果不佳,返贫比例增长的不良后果。

(三)重视搬迁地基础设施和公共服务建设,强化产业支撑体系

易地搬迁是自然条件恶劣的深度贫困地区实现农业农村优先发展和城乡融合发展的根本措施,也是深度贫困地区实施乡村振兴战略的前提条件。搬迁地的水、电、路、网等基础设施,教育、医疗等公共服务必须配套完善,才能让搬迁居民“稳得住”。搬迁地必须有完善的产业支撑体系,才能让搬迁居民“能致富”。因此,产业支撑是深度贫困地区打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的重要抓手。应依托当地的地理优势、人才优势、土地和劳动力等优势发展现代农业, 构建具备现代化科技和智慧的新型农业经营体系,推动有头脑、懂技术、会经营的城镇人口或农村人口返乡创业,将先进的发展思路和技术带回农村,振兴农村。应通过健全土地、劳动力、税收、厂房等优惠政策吸引具有实力的大中型企业,依托当地特色产业与优势促进一二三产业融合发展,拓宽农民增收渠道。

(四)从根本上改变贫困户落后的生活方式与生活态度,逐步提高贫困户生活品质

在移民搬迁基础上,做好水、电、路、网等基础设施建设,通过宣传教育、引导示范、乡风文明建设等方式提高所有村民的物质文明和精神文明水平。政府应更加注重搬迁后贫困户生活品质的提高,将易地搬迁、城乡融合发展、美丽乡村建设、乡村文明建设等结合,向共同迈进小康社会的目标奋斗。争取深度贫困地区不止物质脱贫,精神、文明、生活品质等方面也要达到全面小康的标准和要求。

本研究受中国社会科学院“精准扶贫精准脱贫百村调研”特大课题资助,灯塔村属百村调研中百个样本村之一

作者单位:中国社会科学院农村发展研究所

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