本刊记者 高妍蕊
2018年两会召开之际，房地产仍是社会舆论密切关注的热点，同时， 人们的关注点也发生了一些变化。
2018年房价将呈现怎样的走势？楼市调控是继续收紧还是有所放松？在供给侧结构性改革大背景下，加快土地市场、住房制度改革和推进房地产市场长效机制建设，实现路径有哪些？重点从哪些方面开展工作？对此，《中国发展观察》邀请相关专家进行了深入解读和探讨。
2017年房价走势分化， 2018年将平稳趋跌
回顾2017年，我国重点城市房价有涨有跌。部分热点城市楼市价格出现下跌，而二、三线城市房价则有所上涨。如何看待这种现象？ 2018年房价是升是降？
“各城市2017年的房价变动与2016年的房价变化密切相关。”国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟对《中国发展观察》说，2016年，北京、深圳等热点城市房价上涨迅猛，招致房地产调控力度明显加大，因此，2017年房价出现回调；反过来，大量的二、三线城市属于“后知后觉型”，房价上涨启动较晚，不属于房价调控重点监控范围，再加上承接了部分热点城市购买力的分流，房地产价格呈现出上涨趋势。
北京大学经济学院教授苏剑分析称，一般而言，房价取决于几个因素：一是人口状况。预计中国总人口将在2019年达到峰值，届时房价总体来说上扬的动力就会减弱甚至消失，未来人口方面对房价的影响来自人口地理布局的调整，人口净流入的城市房价上涨，反之则下跌。二是经济形势和政策。目前来看，2018年经济形势似乎不错，但并不乐观。三是房地产调控政策近几年一直是紧缩性的。
从战略层面分析，中国社科院城市与竞争力研究中心研究员邹琳华说，从国家中长期区域发展战略看，中央政府致力于抑制特大城市过度扩张和促进区域均衡发展， 这将对一线城市房价构成中长期利空。雄安新区的设立、特大城市人口疏解等重大战略的实施，均表明了中央政府促进大中小城市协调发展的决心。从短期政策看，抑制住房投机炒作、促进房地产市场向居住属性回归仍将是一线城市住房政策的主线。
二、三、四线城市从中长期来看，是国家区域均衡发展战略的获益者，基础设施水平及居住环境得到迅速改善，这在一定程度上从价值层面支撑了其房价的上涨。二、三、四线城市购房政策也相对宽松，部分城市去库存政策尚未及时调整，这使得它们承接了一线城市房地产投资的溢出。
2月24日，国家统计局公布了2018年1月份70个大中城市商品住宅销售价格统计数据，商品住宅销售价格稳中有降，一线城市的同比增幅出现首次下跌，房价上涨的城市数量减少至52个，市场调控效果进一步显现。
对于2018年房价趋势，苏剑认为，总体来看，中国的房价已经没有多少上涨的空间。具体而言， 三线城市的房价上升空间很小。主要原因是人口问题。目前，农民在城镇化过程中都绕过小城市往大城市跑，三线城市基本上不会有人口流入。而一些比较受欢迎的二线城市还将会有人口流入，因此，某些热点城市的房价可能还有上涨的空间，尤其是北京、上海等一线城市控制人口，将会逼迫人口流向前途看好的二线城市。
张俊伟则表示，由于居民多年积累的购买力已初步得到释放，前期宏观调控在一定程度上改变了社会预期，再加上金融“去杠杆”，今年的房价变化将更加趋于稳定。具体讲，一、二线重点城市房价有可能进一步下跌；二、三线城市的房价上涨幅度明显放缓，价格趋于稳定；房价下跌的城市数量将会进一步增加。
邹琳华同样表示，2018年政策仍将“坚持调控目标不动摇、力度不放松”。从融资环境看，金融去杠杆进程深化、购房按揭贷款利率显著提升，将显著抑制房价回升。基于长短期政策利空及融资环境趋紧因素，预计北京、上海等一线城市房价短期仍将延续当前跌势，难以出现有力反弹。
另外，二、三、四线城市在经历了2017年的快速上涨后，其住房去库存进程已经大体完成。但由于短期购房金融环境的不断趋紧，这些城市房价短期涨势也将受阻。三、四线城市潜在供给能力较高、已售空置现象较严重的市场特性， 将抑制房价短期的进一步上涨。此外，棚改货币化安置政策的逐步淡出，也将对快速上涨的二、三、四线城市房价起到釜底抽薪作用。预计前期快速上涨的二、三、四线城市房价涨速将延续下降态势，部分城市房价将出现下跌。由于一线城市房价增速持续低于二、三、四线城市，一线城市与二、三、四线城市的价差将有所缩小。
盘古智库高级研究员吴琦认为，在建立房地产市场长效机制的总体思路下，“房住不炒”依然是主基调，特别是今年央行将加强对房地产金融的宏观审慎管理，房地产市场会逐步回归理性和规范发展。但从长期来看，在结构性需求（特别是满足首套刚需和支持改善需求）的推动下，房地产市场的增长动力仍在，2018年房价或将呈现“前跌后升”的态势。
2 0 1 8 年调控总体仍趋严，但更突出结构化和精细化
2017年是楼市调控频繁密集的一年，分类调控是调控的主基调， 对热点城市进行全面严控，进入限购、限贷、限价、限售、限商的“五限”时代。2018年，楼市调控政策将呈现怎样的特点？调控力度会出现什么变化？是否会有新的政策？
“2018年，一、二线城市房地产调控以稳定为主，政策仍将是坚持调控目标不动摇、力度不放松。不排除会有微调，但总体力度和方向不会发生变化。同时，由于2017 年三、四线城市房价涨速较快，房地产市场调控将向三、四线城市延伸。”邹琳华说。
而在张俊伟看来，从中长期视角看，所谓“五限”，其本质都是行政控制措施。行政性措施的大量运用表明，在特定的市场结构下， 无法单纯借助经济手段来保证房地产市场的可持续发展。实践证明， 建立房地产价格长效机制，需要从多方面采取措施。具体包括，完善住房保障体系、开征房地产税、推动“土地财政”转型等。2017年， 我国在上述多个方面做出了努力，但政策效果的充分显现尚需时日；还有许多重大措施仍在酝酿之中，尚未出台。只有当房地产价格长效机制真正建立起来，社会预期切实得到扭转， 一些行政性措施才能够退出。届时即便行政性措施退出了，也只是标志着房地产市场调控从行政性调控主导转向由经济手段主导，很难说房地产市场调控就此真正放松。
从近期看，由于房地产调控的政策措施门类齐全，手段多样（包括行政手段、经济手段、市场准入手段等），我们观察政策力度的变化，应该把重点放在既有政策力度是否发生了变化上。从这个角度看，政策力度显然是在加强。这里面，既有保障房体系建设步伐加快的因素，有强化问责、加强执法力度的因素，也有金融“去杠杆” 带来冲击的因素。所有这些，都决定了今年的房地产业经营压力将会“很大”。
吴琦认为，在“房住不炒”主基调下，预计2018年楼市调控政策将延续2017年的调控思路，分类调控、因城施策得以保持，总体依然趋严，但更突出结构化和精细化。
他进一步提出，预计2018年调控亮点将出现在两个方面：一方面，房地产金融调控进一步加强。2018年央行工作会议对房地产金融作了重点部署，以防范化解房地产金融风险。随着住房租赁金融支持体系的构建，住房租赁市场将加快发展，这也是构建租购并举住房制度的本质要求；同时，房地产金融被纳入宏观审慎管理，进一步约束金融机构，实施逆周期调节，预计2018年将出台相关的政策细则。另一方面，在分类调控的基础上，调控政策将更突出结构化和精细化， 这也是配合城市总体发展的现实需要。比如，兰州在严控市区的同时适当放松郊区、郊县的购房条件， 有序缓解郊区、郊县库存压力较大的问题。结构化还体现在对购房人方面，比如重庆、南京、西安等定向取消限购，以吸引人才流入。
深化土地制度改革，增加土地供给
随着房地产市场供给侧结构性改革的推进，土地供应也成为人们关注的话题。2017年，全国300个城市土地供应小幅回升，热点城市新增土地供应稳定了市场预期。回顾以往，我国在土地市场的调控和改革方面做了哪些探索，取得了哪些进展？未来对于土地市场的调控及改革有哪些建议？
张俊伟表示，住房需求是居民的基本生活需求，不能全部交给市场来解决。在我国，地方政府是重要的市场供给主体和利益相关方， 在房地产市场调控中发挥着重要作用。当前，我国房地产市场调控力度很大，这是和政治层面上强力反腐、加强问责紧密联系在一起的。应该抓住当前的良好发展势头，在完善住房保障体系、房地产税改革、“土地财政”转型上取得切实进展，从而为房地产市场的长期、可持续发展奠定坚实基础。
增加城市居民住宅用地（特别是保障性住房用地）的供应，是建立房地产价格长期稳定机制的重点。为此，需要深化对城市化的认识。城市化是农村人口流向城市的过程，不仅包括辖区内农村人口的流入，也包括跨区域的人口流入（如西部地区向东部沿海城市的流入）。建立住房保障制度，解决城市居民的安居问题，本身就涵盖解决跨区外来人口的居住问题；同时，农村人口流出又带来大量的土地（包括宅基地）闲置。
因此，推动建设用地跨区流转非常必要。在这方面中央已经做出了明确规定，各大中城市，特别是东、中部地区的大中城市，要抓住机会，有效增加土地供应指标， 为建立新型的住房保障制度奠定基础。另外，由于经济结构变动、产业转移等原因，许多地方过去规划的工业园区也出现了土地闲置现象，应支持、引导上述土地在合法变更用途的基础上参与到政策性住房体系建设中来。对于企业利用生产用地建设职工公寓、职工宿舍的行为，政府也应给予鼓励。
另外，邹琳华表示，深化土地制度改革，应当做好农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点。2018年是住房制度改革的攻坚年与关键年，而土地制度特别是农村集体土地制度改革是决定住房改革成败的关键性制度。利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房是一项具有伟大历史意义的改革尝试，它同时涉及集体土地开发利用和发展住房租赁市场两大长效机制关键性议题。如果运用得当，可以从根本上改变中国城市住房市场的高房价格局。短期内需要在总结经验基础上稳妥有效推进，同时注重解决好如何与“小产权房”划清界限这一难题。
加快推进租购并举，完善多渠道保障制度
为了保障民生和规范住房市场发展，中央提出加快住房制度改革和推进房地产长效机制建设。十九大提出，加快建立租购并举、多渠道保障的住房制度。对此，我国做了一系列探索。
目前租赁市场普遍存在市场欺诈、滥用市场垄断地位等现象。租赁市场面临的一系列问题如何解决？租购同权如何真正落实？吴琦表示，长期以来，我国房地产市场始终处于“重售轻租”的状态，这主要源于教育、养老、医疗等资源和权利的需求，远远超越了居住需求。以“租购同权”为特色的房屋租赁市场改革，给房地产市场带来了一些新的思路。但根本问题并没有解决，根深蒂固的“安居乐业” 观念，使得租房仍不能成为大多数人的第一选择；而且，要真正在一、二线热点城市推开租购同权，如果没有户籍制度、教育、医疗资源分配的配套改革，仍是举步维艰。
张俊伟分析，“租购同权”问题是“学区房”问题的变种，其内在根源是社会基本公共服务不均等。在公共服务分配不均等的前提下推动租购同权，必然会出现租房需求对购房需求的替代，在抑制学区房价格上涨的同时快速拉动房租的上涨，并带动整个城市房租的快速上涨。与此同时，随着大量生源的涌入，既有住户子女的入学权也有可能受到威胁。为了保证既有住户的利益，政府要求租房者具有一定资格才可享有当地的（教育、医疗）公共服务将难以避免。这就意味着，在北京、广州等热点城市，无论是购学区房也好，租学区房也罢，可能都需要达到一定门槛才可解决其子女的上学问题。因此，推动租购同权的根本措施还是推进公共服务均等化。
邹琳华建议，一是要加强住房租赁方面的立法，保障租房家庭合法权益；二是要破除制度障碍，多渠道吸引社会资本参与基础公共服务领域投资，不断扩大基础公共服务的供应能力。
除此之外，张俊伟说，“我们还要看到政策性房屋租赁市场，也就是由政府主导的、需要政府投入大量资金予以支持的政策性房屋租赁市场。政策性房屋租赁市场的缺位，也是造成目前房地产市场价格高企的重要原因。在培育、发展政策性房屋租赁市场方面，各城市也存在很大的差距，需要采取积极、主动、有力的措施予以解决。”
保障性住房是否可以平抑房价？我国的保障性住房制度应如何完善？张俊伟对此表示，保障性住房为城市居民解决居住问题“托了底”，对于稳定居民购房预期、平抑房价具有重要作用。
在苏剑看来，保障性住房制度未必能够平抑房价，但可以给低收入者提供一种福利，降低其住房支出。
他认为，保障性住房制度的未来在于增加供给、以租为主、封闭运行，目前供给太少，同时又没有封闭运行，保障房在满足一定条件后可以向市场出售，这就给保障房的购买者提供了“发财”的机会。保障房如果不能封闭运行，会造成巨大的寻租空间，这种情况下需求会很大，真正需要保障房的人可能反而得不到。
张俊伟表示，从操作层面看， 保障性住房要想真正发挥“托底” 作用，需要具备两个条件：一是供应数量足够多，二是保障覆盖范围足够广。因此，有效的保障性住房制度是以足够的政府投入为前提的。仅仅致力于打造几个“样板”“典型”“示范项目”，是不能切实保障居民居住权的，更不可能真正稳定公众对商品房的购买预期。去年以来，北京等热点城市显著增加了保障性住房土地供应，对于稳定市场预期发挥了重要作用， 这无疑开了个好头。要真正建立起能够有效稳定房价的保障房制度， 还需要持之以恒的努力。
对于二、三线城市来说，其保障性住房在很大程度上等同于城市拆迁、旧城改造中的“回迁房”建设。针对有刚需的年轻人、涵盖外来常住人口的政策性住房保障体系还很薄弱。这些城市要行动起来， 奋起直追，切实加快保障性住房体系建设步伐，才能有效回应当地居民对“房价高、住房贵”呼声。
改革管理体制，完善长效机制建设
一路走来，我国房地产市场调控从主要依靠经济杠杆，发展到主要依靠行政手段，再到当前着力完善房地产价格长效机制，经验和教训十分深刻。未来，在进一步完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制方面，实现路径有哪些？重点从哪些方面开展工作？
在邹琳华看来，房地产市场长效机制建设包括土地制度、市场交易制度、融资制度、保障制度等多方面。重点是建立多渠道供应的土地制度，公开公平的市场交易制度， 资金使用与资金来源期限一致的融资制度，合理有效的保障制度。
“建立长效机制的关键是社会管理体制改革，并实现资源均等化，否则优质资源过分集中于部分地区，那么房地产市场就将无法平稳健康发展。”苏剑认为。其次， 实行保障房和商品房并举的模式， 保障房由政府提供，价格稳定、低廉，商品房由市场提供，价格由市场决定，波动可以较大。再次，保障房以租为主，封闭运行，满足基本生活条件即可。
吴琦表示，房地产市场长效机制的根本还是在于坚持分类调控、因城因地施策。一、二线热点城市，去库存要与城镇居民消费升级相适应，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，合理控制信贷投放，促进房地产市场平稳健康发展。三、四线城市，要重点加快城市对农村转移人口的包容和融合， 有序缓解库存压力过大的问题。
从目前来看，长效机制的实施路径主要有三个方面：一是楼市政策的统筹。加强财税、金融、土地等相关政策的统筹协调，加强教育、医疗、养老等配套政策的改革，从供应端、需求端和价格端等方面综合施策，提高政策的精准性。其中，房地产税的出台还要加强研究，特别是要对上海、重庆的试点经验进行综合评估。
二是住房租赁市场的发展。加快发展住房租赁市场是构建租购并举住房制度的本质要求。我国住房租赁市场尚处于起步阶段，受制于较低的租金水平和租赁人口比例， 大中型城市的租赁人口及市场与欧美国家相比有较大差距，随着城镇化的加快，以及相关配套政策的完善，租赁人口规模和市场需求将迅速提升，我国住房租赁市场的发展空间巨大。目前在政策推动下，各地住房租赁市场的发展已呈现出过热和投机的苗头，亟须通过制度和政策设计促进其规范化、市场化发展。
三是住房金融体系的构建。住房金融体系是房地产长效机制的重要组成部分，目标是“促进形成金融和房地产的良性循环”，而建立健全住房租赁金融支持体系将成为重点领域。构建住房金融体系，重点应从个人住房贷款和房企融资两个方面入手，实施差别化住房信贷政策，防范房地产金融风险，积极加大对棚户区改造等保障性安居工程建设、住房租赁市场的金融支持力度。