本刊记者 张菀航
“人生百年，立于幼学。”对学前教育的关切，长久以来从未在两会热议中缺席。
3月5日，李克强总理作政府工作报告时指出，“儿童是民族的未来、家庭的希望。要多渠道增加学前教育资源供给，运用互联网等信息化手段，加强对儿童托育全过程监管，一定要让家长放心安心。”
在十九大报告“民生七有”的目标中，新增的“幼有所育”便被写在了最前面。
自“十二五”以来，为落实“发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展”的要求，我国以县为单位已连续实施了第一期和第二期学前教育三年行动计划。
中国宏观经济研究院社会所学术委员、治理研究室副主任顾严在接受《中国发展观察》采访时，也谈及了近年来的改革成绩。
数据显示，我国学前教育毛入园率已从第一个三年计划实施前（2010年）的56.6%提升至第二个三年计划实施完成时（2016年） 的77.4%，年均提高约3.5个百分点，累计提高20个百分点以上。同期，全国幼儿园从15万所增加到24 万所，增幅近60%；在园儿童数从2977万人增加至4414万人，增幅近50%。根据2017年的最新统计结果，全国学前三年毛入园率已达到79.6%，幼儿园近25.5万所，在园幼儿共计4600万人。
2017年4月，教育部等四部门联合印发《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，对学前教育公共服务体系发展提出更高要求。计划到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右。
国务院发展研究中心社会发展研究部调研员、副研究员佘宇在接受《中国发展观察》采访时坦言， “在肯定成绩的同时，也要清晰地认识到，就目前看来，由于底子薄、欠账多，学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节。”
“在我国学前教育领域，总量问题、质量问题、结构问题、安全问题等并存，加之触及底线事件的屡有曝光，不时牵动着舆论的敏感神经。”顾严也表达了同样的担忧。
增加普惠性资源供给
在不久前中央各部委开出的2018年民生清单中，教育部把“多方努力解决入园难”圈上了重点。
“‘入园难’集中反映了我国当下学前教育资源的供需失衡。从某种意义上说，‘入园难’更多的是一种供给结构与需求结构不匹配的结构性矛盾， 是一种结构问题大于总量问题的供需矛盾。”佘宇表示。
以北京市为例，有关统计显示，从2018年到2020年3年时间，北京市学前教育学位缺口将在17万到18万之间。
佘宇强调说，随着“全面两孩”政策带来的学龄人口可预见的增加，我国学前教育资源短缺，特别是普惠性资源严重不足的问题可能进一步加剧。
今年1月发布的《北京市第三期学前教育行动计划》提出，要在扩大教育部门办园规模的同时，支持其他国有单位办园。
“应在继续增加公办园数量、提高公办园占比的同时，以分类管理为抓手，吸引更多的民办园举办者加入到普惠性序列中来。”佘宇建议。
“增加普惠性资源供给，是第三期学前教育三年行动计划的首要任务。”顾严表示，从国内外的经验看，支持社会力量举办普惠性幼儿园的政策，大体可划分为两大类：一是资金补助，二是能力建设。
佘宇分析道，结合数量和性质两方面，民办学前教育的角色应该包括两种情况，一种是占有主导地位的非营利性民办园，另一种是补充地位的营利性民办园。对于前一种情况，由于政府要承担付费责任，所以对应的制度安排是政府购买服务，包括对供给方付费的补贴制度，对需求方付费的教育券制度，以及承包等多样形式，对此我国已开展了一系列的有益探索。
佘宇进而建议，“可采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、减免税费、免费提供场地、派驻公办教师、名园输出管理、享受公用事业减免费用等方式，以鼓励和引导民办园提供普惠性学前教育服务。”
对此，顾严具体指出，购买服务，即政府按照一定的标准，向民办幼儿园购买普惠性学位的做法，相当于民办园提供服务，由公共财政来买单。综合奖补，是政府制定专门的办法，根据民办园开展普惠性学前教育提供的学位数量、保教质量、社会影响等情况，基于绩效评估进行事后奖励和补助。减免租金，是针对民办幼儿园租用公有产权性质设施的情况，给予应付租金部分免除或全部免除的优惠政策。这类资金补助政策的主要目的是，增加社会力量举办学前教育的收入，提升收入的稳定性和可持续性，同时降低建设和运营的成本。
“同时，政府在城乡规划、土地利用总体规划和年度用地计划中，要留足学前教育的发展空间， 确保普惠性幼儿园用地需求得以满足。学前教育的基本建设，应当成为各地民生设施建设的重点工程。”顾严建议，按照常住人口的一定比例，合理规划并及时补足学前教育学位，并根据儿童流动状况做出适当调整，应重点支持农村、贫困地区、城乡接合部以及“全面两孩”政策实施后新增人口较集中地区的普惠性幼儿园建设。
引导向优质园对标
“价廉质优是公众对于学前教育的一种朴素愿望，但从整体上看，同时做到价廉和质优的情况只是少数。现阶段，民办园要与公办园‘同质同价’，很难在实践中真正落地。”顾严直言。
他分析，从办园成本看，公办园的用地大都是无偿划拨，编制内的师资队伍一般由地方财政保障工资，其收费标准低于民办园，背后是强有力的公共资源投入在支撑。
从师资队伍看，公办园事业编制内的保教人员，与多为编制外的民办教师相比，尽管收入不高，但工作岗位更具稳定性，且职业上升通道更清晰，获得专业培训的机会也更多。而民办园除了提高薪酬待遇外，很少有其他手段吸引和留住人才。更高的薪酬意味着更高的收费水平，强制要求民办园按照公办园的标准收费，难免会以保教质量的损失为代价。
“况且，家长永远不会觉得幼儿园收费低，幼儿园则永远不会觉得自身收费过高，这对矛盾单从价格这一维度来看，是无解的。”顾严说。
“因而，在现阶段，与其追求‘同质同价’，不如强调‘质价匹配’。”顾严解释道，也就是说， 要实现保教质量与收费标准的对应匹配。由此，价格明显高于相应质量的幼儿园会流失生源，不得不降价到合理水平；价格明显低于相应质量的幼儿园入园需求旺盛，可以适当提价到更高水平。
“那么，质量就是一把重要的标尺。”顾严进而建议，这需要健全学前教育的行业标准，并由教育部门或行业组织进行全覆盖的评估和认证分级，公办园按照评估认证的等级、由价格主管部门确定差异适度的收费标准，民办园可以参照、适当调高但不强制执行收费标准。
实际上，强调“质价匹配” 也有助于引导民办园向公办园“对标”。从长远看，我们仍要致力于缩小民办园与公办园之间的质量差异和价格差异。
佘宇指出，特别是对于普惠性民办园，由于其分担了政府的部分职责，且教师工资、场地租金、园所经营费用等均需自筹，应通过多渠道给予其必要的经费保障。重要的是，在此基础上，应加大对普惠性民办园“质量”提升的结对帮扶力度，如派驻公办教师、名园输出管理等。
在顾严看来，教师队伍从根本上决定学前教育的质量，师资的差距是民办园与公办园之间保教质量差距的重要成因。从公办幼儿园选派优秀的园长、教师、保育员到民办园服务一段时间，有利于复制规范的管理经验，传播专业技能。政府可以出资培训民办幼儿园的管理团队和保教队伍，还可以依托直接掌握的教研指导资源，帮助民办园提升运营管理和科学保教的水平。
基于此，佘宇强调，应加快建立学前教育机构从业人员“蓄水池”。补齐人员“缺口”，既要扩量，更要提质。一方面，充分利用现有具备办学条件的中职、高职及本科院校资源，扩大相关专业招生规模，增加人才培养及供给；另一方面，加强人员岗前培训、考试考核、持证上岗。对于扩大招生规模的院校，要严格审查办学条件， 严格督导办学质量，确保人才培养质量；对于相关行政部门组织的培训，除囊括新进人员外，也应涵盖在职人员，尤其是民办园和农村地区幼儿园的在职人员，要将继续学习情况纳入学前教育机构考核评定之中，切实提高其业务水平和服务质量。
此外，正如教育部部长陈宝生在今年两会“部长通道”上所强调的，“要把提高教师待遇、完善教师待遇保障落实到教师的心里面去。”
佘宇对此表示，需要尽快实现学前教育机构从业人员业务发展和职业晋升渠道方面的突破，缩小不同类别、不同区域园所（不同身份）待遇的现实差距，实现同工同酬。这有助于调动从业人员工作参与和自我提升的积极性，激活教育质量提升的潜能。
监管体现宽严相济
“建立曝光制度惩戒失德教师”，被列入教育部今年的重点工作之中。从前一段时间的上海携程亲子园事件再到北京红黄蓝幼儿园事件， 我们不应放大这些极端个案背后的信任危机，但也无法忽视幼教行业规范和监管制度亟待完善的紧迫性。
“要从准入、招生、监管等各个环节入手，进一步强化政府对办园行为、质量的规范与管理，对不符合要求的采取限制、取消相关资格及优惠政策等措施。”佘宇强调。
与此同时，顾严认为，“对于普惠性民办幼儿园的发展，特别需要宽严相济、疏堵结合的监管政策支持。”在事前准入上，应尽可能为民办园的设立创造条件，在确保基本保教质量和安全的前提下， 最大程度简化行政许可的流程和手续。对于暂时不符合设立要求的， 不宜仅仅停留在否决环节，而应按需扶持，协调有关方面，帮助补齐短板，让更多民办园能够尽快达标设立。在监测评估上，应建立起动态监测的机制，及时发现和处置问题，最广泛地共享经验和教训； 同时，引入第三方评估，搭建家长监督、社会监督平台。在退出机制上，对于出现问题、发生事故的民办园，不能简单粗暴地一关了之， 而要给出充裕的整改期限，并积极提供政策协调、资源链接等，帮助其有效防控风险，显著提升水平，重新达标并继续提供规范的保教服务。
“特别是学前教育机构队伍建设和管理中存在的问题，会直接或间接影响从业人员的日常行为，进而影响到在园幼儿的生命安全以及身心健康成长。”佘宇强调说。
他建议，应进一步加强学前教育机构从业人员日常监管工作。针对部分从业人员职业操守、专业伦理缺失，以及相关政府部门联动监管存在的问题，建议明确牵头部门，组织相关准予机构，面向所有学前教育机构从业人员，通过多种形式定期开展职业操守、法律法规、业务知识培训，提高行业自律和自身建设。同时，明确监管主体，实行部门牵头、多部门参与的联席制度，对辖区内园所进行综合评估并定期抽查，不合格的限期整改，尽可能避免因“九龙治水”、责任交叉、信息不畅等导致监管缺失。此外，相关部门在关于学前教育机构收费细则和内部管理规定中，也应尽快删除或修改某些规定（例如，把幼儿教师工资与幼儿出勤率挂钩），进而规范园所内部管理程序。
在遏制失德问题的蔓延上， 既需要擦亮“眼睛”，又需要长出“牙齿”。顾严指出，在失德惩戒方面，不仅要对失德人员予以曝光，而且应在《未成年人保护法》等现有法律框架下，通过修法、司法解释、地方性法规等明确罚则， 加大惩戒力度；此外，还可参照国外成熟经验，建立侵害未成年人违法犯罪人员的从业禁止制度。
近年来，社会各界关于应尽快出台《学前教育法》的呼声一直非常强烈。对此，顾严表示，“我国目前已颁布《义务教育法》《职业教育法》和《高等教育法》，在《教育法》规定的四个学段中，只差学前教育尚没有专门法律。”
他继而介绍说，到目前为止， 我国关于学前教育的全国性专门法规，是1989年经国务院批准、以国家教育委员会令的形式发布的《幼儿园管理条例》，属于行政法规性质，立法的层级偏低、效力偏弱。2010年印发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号），虽层级较高，但只是政府文件性质。而且，在过去的五年，党和国家事业发生了历史性变革，广大群众对学前教育也提出了新的期待和更高要求。
可以说，学前教育的立法，既有十分迫切的社会需要，又有较为扎实的立法条件。顾严建议，在立法规划中可考虑将《学前教育法》“升级”为第二类项目，即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案；甚至可以“跳级”成为第一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。
佘宇强调，学前教育立法的核心，简单来说，就是要从法律上确保政府对学前教育的财政投入以及全体幼儿园教职工的地位和待遇等问题。通过立法，有助于建立健全学前教育经费保障长效机制，有助于强化学前教育机构人员队伍建设，进而有助于实现学前教育普惠健康安全发展。
政策设计抓细落实
十九大报告提出，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。要让教育福利最大程度地惠及每个孩子，回应更多诉求，我们呼唤政策设计的细化落实。
佘宇认为，对于当前面临的棘手问题与挑战，应进一步强化学前教育服务的公共品属性，在路径选择上，突出“保基本、强基层、建机制”。
基于此，佘宇具体提出了以下四方面建议：
一是通过相关政策设计使政府投入切实转化为公众福利。国际上大多数国家均将学前教育作为公共事业或准公共事业。实际上，无论政府采取何种投入方式，其最终意义在于将政策设计转化为公众实实在在可获得的福利。
二是发挥政府主导作用的同时，为民办机构、多样化需求留出空间。政府举办的公办园，在做好托底、保基本工作的同时，应加强发挥服务监管、标准制定、提供培训与指导等资源中心的作用。非营利和私人部门的参与，可扩大学前教育资源、增加服务供给，有助于形成多元主体竞争参与、优势互补的格局。
三是打造示范机构，引导质量、价格标准及规范的制定。优质幼儿园应发挥标杆和信号作用。同时，为家庭照顾者等非正规服务人员提供保教技能的有关培训。
四是建立健全“国务院领导、省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制，细化各级政府主体责任。
顾严特别指出，应考虑将普惠性学前教育纳入国家基本公共服务清单。
他认为，学前教育虽不适合成为义务教育，但只要是家庭有需要，国家就应该组织提供学前教育的学位及相应的服务，并且由公共财政按照一定标准进行补助（并非要求像义务教育那样全免费，关键是确保有服务、并且有财政补助），这就是学前教育作为国家基本公共服务的涵义。
在国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》这两部国家级重点专项规划中，均列明了国家基本公共服务的清单。“在国家清单修订时可以直接将普惠性学前教育列入清单；地方在落实国家现行清单时， 可以将普惠性学前教育作为‘自选动作’先行列入本地方的清单。” 顾严建议。
他补充说道，将普惠性学前教育列入基本公共服务清单的同时， 就要明确生均经费的标准和财政补助的标准。有了这两个标准，财政预算、成本分担、转移支付、购买服务、综合奖补等政策就有了依据，既有利于保障公办园的发展， 也有利于鼓励社会力量提供普惠性的学前教育学位。同时，可以明确免费享有学前教育的人群（即由财政按照生均经费标准全额兜底）， 比如已经列入清单的普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童，还有建档立卡贫困户的在园儿童，可以率先成为财政兜底的对象；有条件的地区更可根据财力适度扩展免费人群的范围。
顾严感慨道，当下这些3岁到6 岁的儿童，到本世纪中叶时，正值而立之年，处于生命周期中创造力和劳动生产率最高的阶段，是那时劳动者队伍的中坚力量。“办好学前教育不仅是当前经济社会发展的需要，而且事关基本实现现代化和建成社会主义现代化强国的重大战略部署，时不我待。”