本刊记者 杜悦英
今年的《政府工作报告》中， “创新”在高频词榜上名列前茅。据《中国发展观察》记者统计， 《报告》共有53次提及“创新”。即便剔除一般意义、广义上的“创新”（如宏观调控手段的创新等），仅统计严格意义上的“创新”，其出现次数之多也令人瞩目。
接受《中国发展观察》采访的多位创新发展领域资深研究者认为，《报告》充分肯定了过去五年中国创新发展的成就，在部署2018 年工作时，也对该领域寄望颇多、要求具体：强调加快建设创新型国家。把握世界新一轮科技革命和产业变革大势，深入实施创新驱动发展战略，不断增强经济创新力和竞争力。从国家创新体系建设，到创新激励政策，再到大众创业、万众创新，在多方面都作出明确部署。
对于创新发展领域来说， 《报告》有哪些新意和亮点？展望创新型国家建设，又应当从哪些方面着力？
新意和亮点：促进创新的创新
在国务院发展研究中心创新发展研究部副部长、研究员田杰棠看来，创新发展方面，《报告》的第一个鲜明特点是明确了创新的实现路径：自上而下的创新与自下而上的创新二者相结合。一方面提出加强国家创新体系建设，强化基础研究和应用基础研究，启动一批科技新重大项目，高标准建设国家实验室；另一方面强调促进大众创业、万众创新上水平，打造“双创”升级版。
第二个特点是快速响应技术发展和社会需求。比如在强调发展壮大新动能的部分，《报告》首次纳入“工业互联网”的概念，并提出实施大数据发展行动，加强新一代人工智能研发应用，在医疗、养老、教育、文化、体育等多领域推进“互联网+”。运用新技术、新业态、新模式，大力改造提升传统产业。
第三个特点是在落实和完善创新激励政策方面，强调改革科技管理制度，绩效评价要加快从重过程向重结果转变。赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权。对承担重大科技攻关任务的科研人员，采取灵活的薪酬制度和奖励措施。探索赋予科研人员科技成果所有权和长期使用权。有悖于激励创新的陈规旧章，要抓紧修改废止；有碍于释放创新活力的繁文缛节，要下决心砍掉。
田杰棠特别提到，《报告》提出“鼓励海外留学人员回国创新创业，拓宽外国人才来华绿色通道”，这点与国务院机构改革方案紧密相连。“组建国家移民管理局是个大动作，完善我国的移民制度，并设置专门的政府部门对相关事宜进行管理，其目的之一，是让归国工作的华人和来华工作的外籍人士能够在中国生活得更好。”
中国科学院科技战略咨询研究院院长、研究员潘教峰注意到， 《报告》强调“发展智能产业，拓展智能生活”。他说，信息化发展经历了从数字化到网络化，当前正在向智能化方向发展。近年来，人工智能等智能化技术取得突破性进展，加速向经济、社会各个领域和方面渗透，从更为宏观的产业经济发展内生动力角度来看，智能化将是继信息化之后未来几十年推动经济繁荣的新动能。
中国科学技术发展战略研究院院务委员、研究员郭戎对《中国发展观察》表示，从科技创新、制度创新、管理创新到文化创新等， 《报告》中一系列的“创新”概括了经济社会发展的方方面面。他认为，其最为突出的特点是强调了如何实施“促进创新的创新”，即如何通过不同层面和环节的创新，保证科技创新作为核心，带来新的生产力、新的动能。例如，宏观调控的创新是为了保证宏观经济信号系统的稳定与稳健；讲到工商登记和注册资本的机制创新，就是要在微观上营造较好的创新创业环境。《报告》中对创新着墨最多的还是在科技方面，即便如此，也不是以政府之手去“指点”具体的科技领域细节，而是集中在科研体制本身的创新：人、财、物的配置优化， 以及破除科技成果“长入”经济的过程中受到的“非科技”因素的制约。总之，为了实现更好的“科技创新”，需要力克体制机制、文化观念上的障碍，让市场在创新资源配置中发挥更大作用，同时通过改革和完善，更好发挥政府作用。
令中国社会科学院工业经济研究所创新创业与中小企业研究室主任、研究员贺俊印象深刻的是《报告》强调国家科技投入要向民生领域倾斜，使科技更好造福人民。他说，这回应了群众的期待和诉求， 在科技助推国家发展、强大与保障民生福祉、实现包容性增长之间作出合理的调节。
机制与人才：实现创新加速度
“中国正在变得更加创新，接近创新型国家门槛”，田杰棠说。目前，中国在各类创新指数的排行榜中位于第20－30位，如果考虑总体能力，排名仅次于美国。从不同环节和角度来看，中国的优势体现在包括大市场和人口驱动的商业模式创新上。
在这样的基础之上，我们如何锦上添花，赢得创新加速度？
潘教峰特别提到，《报告》中强调国家实验室的建设，以国家实验室建设带动全国科研力量优化布局，应结合国家科技重大专项、面向2030年国家重大科技项目和工程实施，结合重大科技基础设施建设与运行，结合科技创新中心和全面创新改革试验区建设，依托最有优势的创新单元，整合全国创新资源，按照突破型、引领型、平台型于一体的国家实验室的建设标准组建国家实验室，使之成为攻坚克难、引领发展的战略创新力量，与其他科研机构、大学和企业研发机构形成功能互补、良性互动的协同创新格局。
他说，历史上每次科技革命的发生和突破，都以颠覆性技术出现和成熟为标志。颠覆性技术不断涌现，必将重塑全球经济和产业格局。发展颠覆性技术将缩小我国与发达国家的科技创新差距，实现弯道超车。颠覆性技术态势研判不清会造成国民经济的巨大损失，必须在下一代信息技术、新生物技术、新能源等领域加强颠覆性技术研究， 集中力量力争率先突破和应用。
在下一代信息技术领域，量子信息、人工智能、虚拟现实、移动互联网四个方向可能产生颠覆性技术。在新生物技术领域，基因新技术、精准医学、干细胞与可再生医学、合成生物学等基因工程相关前沿科技为医疗、工农业等领域带来重大变革，如合成生物学将通过生物制造为医疗、交通燃料、生产生活产品的开发带来革命性影响， 使生物制造产业有望大量替代现有石化生产，成为国民经济的重要支柱。在新能源领域，以可再生能源为主的新能源科技的发展使全球电力系统建设正在发生结构性转变， 2015年全球可再生能源发电新增装机容量首次超过常规能源发电装机容量，预计到2050年，太阳能发电有望成为全球最大的电力来源。
郭戎说，创新是一个多维度系统工程。党的十八大就已提出“把科技创新摆在国家发展全局的核心位置”，这就需要以加强国家创新体系为切入点，进行系统化的构建。制度创新、管理创新、商业模式创新根本上是围绕着科技创新展开的，既服务于科技创新，在某个阶段是有效开展科技创新的前提条件，同时这些制度因素最终也将由科技创新来驱动。他举例说，交通管理制度不进行一定的创新，无人驾驶汽车等新业态就寸步难行； 另一方面，适应无人驾驶汽车的交通管理制度本身就是受新事物召唤而生，同时也一定是以引入新的信息技术为前提的。因此，要抓住主线，又要有系统思维。他还表示， 《报告》中释放全社会潜能的核心是释放科技企业家、科技创新人员的积极性，大幅度降低制度性交易成本，塑造包容失败和鼓励试错的制度与文化。
郭戎说，在未来，结合精准脱贫、污染防治等攻坚战，以及可持续发展战略、健康中国战略、乡村振兴战略的实施，政府对民生科技领域的投入力度将加强，也会积极引导和鼓励社会资本进入相关领域。要关注的是在县域经济这个层次建好机制，让科技创新资源贴近基层，带动和支撑最广大的群众一起追求美好生活。
在贺俊看来，中国未来的创新发展，最核心的是要解决三个问题。其一，地方政府的创新导向问题。地方政府是创新资源配置的重要枢纽，但是过去地方政府的创新导向是生产性投资，重视技术引进和模仿，而不是自主创新。地方政府的关注点在产能、GDP，重点强调企业层面的创新。这样带来的一个问题是，企业实现了对自身有益的创新，但这种创新放眼到其所在产业及国家来看，则未必是优势， 反而容易形成重复建设、产能过剩的情况。因此，地方政府的创新导向必须向追求真正的创新转变。
他对本刊特别强调，产业政策具有导向性，从政府层面看，制定相应的政策时，其指向应弱化特定部门和产业，而突出激励技术创新，特别是通用技术和共性技术的创新与扩散，结构性产业政策的主要政策工具应由提供货币性的补贴转向提供高质量的科技服务，政策工具的选择宜根据不同政策工具有效性的边界条件进行灵活组合。同时，在政府和企业更紧密合作的基础上提高政策制定的社会化参与， 并采用政策项目的实施方式提升产业政策的精细化程度。
其二，创新如何考核，这是一个体制问题。创新和其他经济活动有所不同的是，创新很难用指标来衡量，因为创新的本质是高风险、高不确定性。贺俊说，用发明专利、研发投入来评价创新成果，这样的操作是有的，但这些标准都存在一定的问题。比如用研发投入来衡量创新成果，可能会带动企业大规模的研发投入，但创新效率未必提高，二者不具有正相关性。用发明专利来评价，会导致企业过度注重申请专利，而通常来讲企业最核心的技术是不申请专利的，会以商业秘密的形式保护起来。他强调， 以创新指标引导地方政府创新不能从根本上解决问题，中国未来的创新环境建设要从政策层面走向制度层面。在没有充分保护知识产权的前提下，不可能只通过金融、财政政策使企业的创新激励发生根本变化。保护知识产权最重要的意义在于形成技术市场和技术分工，让每个人发挥自己的优势。
其三，政府到底要做什么。贺俊认为，政府要做的除了推进体制改革，最主要的是要加强国家创新体系建设，完善科技服务体系。科技服务体系要做的是企业或高校、科研院所不愿或不能做的工作。他举例说，比如国家实验室，应当满足重大的战略性的科技需求，完成需要跨学科联合科技攻关、20年以上才能见到技术效益和经济效益的重大课题。
在郭戎看来，增强不同科研人员进行创新的动力，是科研体制改革的核心。《报告》提出了很多措施，例如，赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权。对承担重大科技攻关任务的科研人员，采取灵活的薪酬制度和奖励措施。实施这些政策需要合理的、符合各种类型科研活动规律的评价制度：比如，谁是领军人才？对于不同使命的科研机构来说，什么样的科研活动是有价值的？以上问题又由谁来判断？探索建立分类评价制度的思路是：让基础研究采用同行评议，应用研究让市场说话。但较好解决这些问题， 绝非短期之功。他说，中办和国办最近发了人才分类评价办法，是一个很好的开始。
基于2017年在国内一些地区对改进和完善“三项政策”（关于落实高校和科研院所自主权、科研人员股权期权和分红等激励政策以及科研经费和项目管理制度）的改革进展情况的调研，田杰棠对创新人才和体制问题提出了五点建议：一是加强与科研及成果转化政策相关的配套政策，涉及国有资产管理、知识产权管理、组织人事制度、薪酬制度、财会制度、税收和科研经费管理等多方面的法律法规和政策，下一步要重点补齐短板，解决好政策落地的“最后一公里”问题。二是加强政策之间的协调，增强政策制定、执行和问责过程的一致性。三是加快事业单位改革。四是培育专业化技术转移机构，加强人才引进和培养。五是及时总结地方试点经验，上升为国家政策。
“科技创新一线的科研人员、企业家和技术工人，这是中国创新最厚实的根基和最丰富的宝藏”。潘教峰说，我国全民创新意识正在普遍提升，有利于创新的制度环境加速优化，创新的文化土壤日渐丰厚，科学精神正在内化到每一个中国人的精神内核之中，“创新型的中国必将对人类文明进步作出越来越大的创新贡献”。