我国不同区域参与“一带一路”建设的进展、问题和策略

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卢 伟

“一带一路”倡议提出四年多来,我国各省(自治区、直辖市) 通过发展中欧班列、开展贸易和双向投资、设立地方基金、搭建经贸合作平台等措施积极参与“一带一路”建设。四年多来,这些措施正悄然改变我国区域经济发展格局。但是,我国不同区域在参与“一带一路”建设中仍存在竞相补贴开行中欧班列、开放型经济支撑能力不足、软硬件设施建设滞后、贸易层次和结构不合理等问题。下一步, 应立足不同区域优势,扬长补短, 协同互促参与“一带一路”建设。

当前我国不同区域对参与“一带一路”建设的响应

(一)从发展中欧班列的响应上看,西南地区对开行中欧班列的响应最强

目前,中欧班列已逐渐形成了以“渝新欧”“蓉欧快铁”“郑欧班列”“汉新欧”和“长安号”为主体的五大班列运输系统。2017 年,成都、重庆、郑州、武汉、西安中欧班列开行数量占到我国中欧班列开行总数量的75.6%。从已经开行中欧班列的国内38个城市分布上看,华东地区有9个,西北地区有8个,东北地区有7个, 华北地区有5个,华中、华南、西南地区各有3个。截至2017年底, 成都国际班列(包括中亚班列和蓉欧快铁)和“渝新欧”累计开行数量分别占到中欧班列开行总量(至2017年底为6235列)的26.1%24.1%,合计占比超过50%2017 年,成都国际班列开行规模达到1012列,开行班列数量连续两年位居全国第一。从中欧班列运输货值上看,2016年,“渝新欧”的货值为25.7亿美元,在各地开行班列中处于领先水平。

(二)从贸易响应看,华东、华南、华北地区是与沿线国家开展贸易合作的重要地区,华东、华南地区贸易额占比持续提升

2 0 1 6 年, 我国与“ 一带一路”沿线国家贸易额有所减少, 由2014年的11204.6亿美元降至9 5 3 9 . 9 亿美元, 2 0 1 7 年回升至10911亿美元。2016年,广东省、江苏省、浙江省、北京市、上海市与“一带一路”沿线国家贸易额位居前五位,华东地区(37.9%)、华南地区( 2 9 . 8 % ) 和华北地区(14.8%)合计占比达82.5%。在进出口贸易额占比上,华东地区由2014年的34.1%提升至2016年的年的37.9%,提高3.8个百分点;华南地区由25.7%提升至29.8%,提高4.1个百分点;华北、西南、西北、东北地区占比都有着不同程度的下降。

  

(三)从投资响应看,东部沿海省市在沿线国家投资占比接近70%,西部省市在沿线国家投资水平和能力不断提升

2016年,东部沿海地区10省()对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资额占我国对沿线国家非金融类直接投资额的占比为67.6%,西部地区12省(自治区、直辖市)所占比重为17.8%。西部许多省(自治区、直辖市)在沿线国家投资增长较快,如截至2016 年,陕西省已在“一带一路”沿线26个国家累计投资12.8亿美元,占全省对外投资总额的34%。宁夏回族自治区在28个国家和地区设立了95家境外企业。仅2016年,宁夏新增境外投资企业21家,境外直接投资额达9.5亿美元。同时, 西部地区在“一带一路”沿线国家对外承包工程完成营业额和新增营业额占各省对外承包工程比重也在不断提升。从建设境外经贸合作区的响应程度上看,黑龙江、山东、河南三省建设的境外经贸合作区数量位居我国前三位,西部地区参与建设境外经贸合作区较多的省份为新疆、云南和广西。

(四)从融资平台建设响应上看,沿海省份设立地方级“一带一路”建设投资基金规模较大且对境外项目支持的比重较高

201412月以来,随着国家丝路基金的注册成立和正式运行, 陕西、福建、江苏、广西、广东、浙江、湖南等省(自治区、直辖市)先后发起设立了省级丝路基金或“一带一路”建设相关基金,支持地方参与“一带一路”建设,基金首期规模从30亿元至200亿元不等,基金设立地区多集中在沿海发达省份特别是企业在境外投资较多的省份。各地基金运作基本都采用了政府财政“母基金”撬动金融机构和社会资本“子基金”共同发起设立的模式。此外,西安市、徐州市等城市也分别设立了市级“一带一路”投资基金和丝路基金。

从目前各省“一带一路”建设相关基金的投资去向上看,既有对“一带一路”沿线国家投资项目的支持,亦顾及其各自行政区范围内的开发建设, 只是各省对两者的比例设定有所差别, 如广东省丝路基金的投资重点是沿线重点国别的产业园区、重大基础设施、农渔业、制造业和服务业项目,这与国家丝路基金的四大领域有较大幅度重合。而河南省则要求其“一带一路(河南)发展基金”投资项目中功能类项目不低于基金投资总规模的70%,产业类项目不超过基金投资总规模的30%

(五)从经贸合作平台建设响应上看,东部沿海省市和西北地区培育的支撑“一带一路”建设相关经贸平台成效显著

“一带一路”倡议提出以来, 广东省连续举办了四届中国· 广东21世纪海上丝绸之路国际博览会,福建省福州市、泉州市等城市围绕海上丝绸之路建设,积极培育21世纪海上丝绸之路博览会、中国(泉州)海上丝绸之路国际品牌博览会等经贸平台;新疆实施了以乌鲁木齐为中心的“大会展”战略,举办了(中国)亚欧商品贸易、安防、食品、农产品等博览会;陕西省连续举办多届丝绸之路国际博览会、丝绸之路国际旅游博览会和“一带一路”国际产能合作博览会等展会活动;宁夏先后举办了三届中国—阿拉伯国家经贸论坛和两届中国—阿拉伯国家博览会; 甘肃省连续两年举办丝绸之路(敦煌)国际文化博览会;青海省在三大会展平台(清食展、青洽会、藏毯展)中融入“一带一路”建设元素;其他沿边省份如广西自治区、黑龙江省连续举办了多届中国—东盟博览会、中俄博览会等。

在中国— 中东欧“ 1 6 + 1 合作”框架下,宁波市、唐山市等城市加快构筑经贸平台,推动与中东欧国家的经贸投资合作。唐山市承办了中国—中东欧国家地方领导人会议,宁波市先后出台了《关于加强与中东欧国家全面合作的若干意见》《宁波市中东欧经贸合作补助资金管理办法》等文件,连续承办了三届中国—中东欧投资贸易博览会。重庆市、珠海市等城市分别推动与新加坡、以色列等沿线国家的国别经贸平台建设。

国内不同区域参与“一带一路”建设存在的问题

(一)国内不同区域在发展中欧班列、建设经贸合作平台、产业合作上仍存在各自为政、同质化竞争的问题

目前,中欧班列国内线路布局不太合理,一些城市不顾实际市场状况,过早、盲目开行国际班列,一些开行城市货源地几乎一致,线路几乎重复,多个城市为争夺中欧班列通道起点,对内不计成本,依靠政府补贴以低于成本价的运费争抢货源,有的班列为争抢货源甚至以半价收取运费,大多中欧班列的政府补贴力度达10%-40%,依靠政府补贴低价竞争导致部分班列亏损严重。很多班列公司在全国设置集散中心,造成货主“舍近求远”,在对外运价谈判方面各自为政,导致沿线国家抬高运价,难以获得价格优惠。同时,部分省份建设的面向“一带一路”沿线国家的经贸合作平台和展会平台存在着定位雷同、差异性不强的问题。沿海省份与沿线国家的海洋合作大多集中在海洋渔业及养殖业等领域,在海洋科技、海洋装备制造、海洋生态环境保护、海洋观测预报及防灾减灾等领域合作较为欠缺。

(二)西部地区、东北地区贸易结构不合理且与沿线国家贸易互补性不强,呈现一定的通道经济特征

从我国不同区域与沿线国家贸易额占比变化上看,2014-2016 年,西部地区占比保持在11%左右的水平,东北地区由6.1%下降至4 . 2 % 。究其原因, 主要是西部地区、东北地区与沿线国家贸易互补性有关。以新疆自治区为例。目前,新疆与中亚五国贸易合作规模不断扩大,但其贸易增长率不断下降。由于中亚和南亚许多国家在产业构成上与新疆有较高的相似性,而新疆对外贸易的主要产品仍然是资源及原料类商品以及食品、轻纺、家电等劳动密集型产品,高附加值和高科技产品所占比重仍较小,且贸易方式主要以边境小额贸易为主, 一般贸易为辅,加工贸易所占份额很少,这些都在一定程度上降低了新疆本地产品在新疆对外贸易中的贡献,使新疆更多的成为我国内地与周边国家贸易往来的通道。黑龙江、广西等省份同样存在加工贸易占比不高、贸易产品层次较低等问题。

(三)西部地区、东北地区边境和跨境基础设施面临不同程度的建设滞后和运力饱和,与沿线国家和地区没有实现真正意义的“软联通”

2017年以来,随着中欧班列开行数量爆发式增长,阿拉山口、满洲里、二连浩特3个口岸都已满负荷运行,随着未来班列数量的持续增长,阿拉山口口岸通行能力很可能出现瓶颈。在东北和西部很多地区,由于区域铁路网络和公路网络不完善,导致各口岸的通行能力不均衡,如黑龙江绥芬河至满洲里通道运输压力大且趋于饱和,哈尔滨至同江铁路大桥过境通道、哈尔滨至黑河铁路过境通道和沿边铁路过境通道因货运量较少而没有达到预期过货能力。同时,部分口岸设施老化和超期服役现象普遍存在, 运能不足严重影响了港口货物运输,多式联运的运输组织水平及运转效率低下,铁路站场规划布局不合理、查验设施不完善,毗邻国家和地区与我国对接的口岸基础设施建设滞后,这些因素都使得沿边地区基础设施难以支撑快速增长的跨境货运需求。此外,部分口岸仍存在双边查验结果不互认、通关便利化程度不高、难以实现直达运输等“软联通”问题。

(四)中部地区开放型经济发展相对滞后,在开放平台、开放主体、开放环境培育上存在不同程度的短板

中部地区不靠海、不沿边,在参与“一带一路”建设中缺乏区位优势。在开放平台建设上,中部地区拥有一定数量的自贸区、综合保税区、国家级经开区和高新区等开放平台,但这些平台还普遍存在集聚出口导向型企业和开放要素能力不足的问题。在开放主体培育上, 中部许多省份支柱产业发展优势还没有转化为强有力的国际竞争优势,如湖北省开展出口业务的企业占取得进出口经营资格企业的比重不到30%。在经贸合作上,中部很多省份出口商品中传统产品仍然占据较大比重,开展经贸合作和对外投资的对象也主要以欧美发达国家为主,对“一带一路”沿线国家贸易和投资占比不高。近年来,由于中部地区物流成本较高、营商环境并不理想,部分沿海地区加工贸易企业在向江西、河南等地转移后, 又向越南、柬埔寨等东南亚国家“二次转移”或返向沿海“逆向转移”。这也在一定程度上导致“一带一路”建设四年来中部地区实际利用外资占我国实际利用外资的比重不升反降的局面。

下一步我国不同区域参与“一带一路”建设的任务和策略

(一)重点打造国家内陆开放新主轴,以新主轴串联西南西北地区协同开放发展

以渝、桂、黔、陇四地政府和海关、检验检疫部门共建中新互联互通项目南向通道和兰渝、成兰铁路开通为契机,推动西南和西北地区联合打造联通东南亚地区和中亚地区的我国内陆开放新主轴。新主轴向南由重庆、成都经贵州等省市通过广西北部湾等沿海沿边口岸通达新加坡及东盟主要物流节点,进而辐射南亚、中东等区域;向北与中欧(重庆)、中欧(成都)班列连接,利用兰渝铁路、成兰铁路及甘肃的主要物流节点,经新疆自治区连通中亚、南亚、欧洲等地区。这条开放新主轴的建设将改变我国西部内陆地区在过去开放过程中贸易通道几乎均为东西走向、长期被动保持“向东”的单一态势,推动西南地区和西北地区的要素交换和产业融合发展。

实施加工贸易西移战略,顺应市场规律推动东中部地区加工贸易产业向开放新主轴沿线地区转移,复制推广重庆、陕西发展加工贸易的经验,在开放新主轴上加快布局和建设一批自贸区、国际陆港、保税区、铁路和航空口岸等开发开放平台, 引导开放新主轴上的乌鲁木齐、广元、武威、陇南等节点城市大力发展加工贸易产业,逐步改变节点城市的贸易结构和产业结构,带动欠发达地区发展。实施出口标准提升工程,推动甘肃、青海、宁夏等西北地区省份按照“一带一路”沿线国家出口标准重新打造西部地区工业品和农产品生产和加工基地。

(二)建设五大国家内陆开放门户枢纽和若干沿边开放高地,作为内陆沿边地区参与“一带一路” 建设的重要支撑

依托重庆两江新区、成都天府新区、陕西西咸新区等内陆开放平台,建设重庆、成都、郑州、武汉、西安五大国家内陆开放门户枢纽。着力推进重庆、四川、河南、湖北、陕西五大自贸区建设,对接高标准国际经贸规则,依托中欧班列建设加快与沿线国家和地区构建陆上贸易规则,率先在自贸试验区新版负面清单、支持优质境外企业利用资本市场发展壮大、高端服务领域的跨境服务贸易、离岸税制安排、政府行政服务能力提升等新一轮自贸区改革重点领域先行先试。加快构建大通道、大通关、大平台开放体系,在建设国际综合物流枢纽、发展中欧班列、建设重大开放平台和口岸等领域不断突破。

依托重点开发开放试验区、沿边国家级口岸、边境城市、边境经济合作区和跨境经济合作区等沿边重点地区,加快边境口岸设施和市政基础建设、跨境铁路建设和扩能改造、口岸高速公路等一批互联互通重点项目建设,深化行政管理、互市贸易、跨境劳务合作、沿边金融、跨境旅游和合作等体制机制改革,积极发展跨境贸易、跨境旅游、跨境加工、跨境金融、跨境电商、跨境物流等产业,打造若干沿边开放高地,形成对推进“一带一路”建设的重要支撑。

(三)东部地区、中部地区和东北地区要扬长补短,积极发掘自身优势要素参与“一带一路”建设

作为我国通过输出产能、资本、科技参与“一带一路”建设的主要区域,东部地区应继续在“一带一路”建设贸易投资领域发挥引领作用,通过珠三角、长三角、京津冀三大经济圈和长江经济带、珠江-西江经济带、渤(海湾)-()蒙()-新()轴线牵引支撑中西部地区更好地参与“一带一路”建设。加强与中西部地区在开行中欧班列、通关一体化、“一带一路”融资平台建设、加工贸易产业转移、科技成果转化等领域的合作。同时,东部地区应继续对标国际投资贸易新规则,探索建设自由贸易港, 并在航线开辟、港口联盟、海洋经济合作等海上丝绸之路建设领域发挥更大作用。

中部地区应以中欧班列为纽带,加强与西部地区的分工合作和优势互补,按照“引进来”和“走出去”并重的原则,重点改善开放环境,培育开放平台。在积极承接东部地区外商投资产业转移的同时,着力吸引“一带一路”沿线国家和欧美日韩等国家投资,与新加坡、以色列等沿线国家和发达国家共建国别产业园,同时推动中部地区装备制造、食品加工等优势产业参与沿线国家基础设施和境外经贸合作区建设。促进中部地区优势农产品走出去,推动安徽、江西等省拓展“一带一路”沿线地区农副产品市场。

东北地区应加快推动珲春—海参崴高铁、阿尔山—乔巴山铁路等一批重大基础设施项目建设,重点提升加工贸易能力,培育适合海运和铁路集装箱运输的出口加工产业集群,发展外向型能源矿产业,推动东北地区国有大型企业和央企开发利用俄远东地区和蒙古能源、矿产资源,通过设立境外经贸合作区等多种方式进入资源勘探开发和深加工领域,积极参与“冰上丝绸之路”建设和俄远东地区超前社会经济发展区开发,推进辽宁蒙古霍特工业园、哈萨克斯坦远大建材产业园等一批境外经贸合作区建设。

作者单位:国家发改委国土开发与地区经济研究所

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