“农研室”的建立 ——九号院里的机构改革故事之一

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赵树凯

九号院作为中央农村工作机构所在地,存续时间达十年,即从1979年到1989年。在这十年间,历经两次机构改革,分别是1982年和1988年。自1982年以来,如果包括2018年这次,国务院机构改革已经进行了8轮。九号院的那两次改革, 本人是一定程度的亲历者,抚今追昔,一些记忆相当深刻。

九号院经历的第一次机构改革,是19824月国家农委撤销,中央书记处农村政策研究室和中国农村发展研究中心成立。新机构通常称为“农研室”和“农研中心”, 两块牌子一套人马,“农研中心” 的运行依附于“农研室”。这个变化的体制意义是,九号院里的农村工作机构,从国务院行政职能部门,转变为党中央政策研究单位。

国家农委是“文革”后机构迅速增长的产物。“文革”结束后, 1977开始,中央层面新设了大量机构。到1981年底,国务院设部委52 个,直属机构43个,办公机构5个, 机构总数达到100个。在这100个机构中,48个是1977年以来恢复或增设的。此时,中央政府机构的数量达到了建国以来最高峰。国务院系统官员数量同时剧增,也达到高峰,总数5.1万人。

这一波机构膨胀,有经济社会管理需要和政治变迁的双重原因。以1976年秋毛泽东逝世和“四人帮”倒台为标志,十年动乱结束, 此时国民经济濒临崩溃边缘,政府管理空前混乱。在这种情况下,扭转局面,整顿经济,稳定社会,客观上需要相应增加政府规模。为应对农业发展缓慢、大量人口尚未解决温饱的困局,国家农委于1979年初成立,与此同时,还从农林部分设出林业部、农垦部、国家水产总局,从工业系统分离出农业机械部, 从商业系统分离出中华全国供销合作总社等。如此一来,仅农业方面部级单位就增加了五六个。这些单位,都由九号院里的国家农委统领。

从官员增长看,一个重要成因是政治上的拨乱反正。随着一大批案件重新审查,大量“文革”中受冲击的干部获得平反,进而需要恢复工作,也需要增加新的职位。在农委的领导层,张秀山是1950年代初东北局第二书记,因为被打成高岗事件“五虎上将”之首,先在辽宁盘锦县担任农场副场长,后担任沈阳农学院副院长,1979年农委成立时安排为农委副主任;朱则民在“文革”前长期担任中国农科院党组书记,“文革”中成为著名的“六十一人叛徒集团”成员之一, 农委成立时安排为专职委员。九号院里还有一些干部,“文革”前就是司局级干部,农委恢复后因为位置不够,只有级别待遇,没有相应职位。如果看一下政府部门的领导组成,则这种机构臃肿印象更加直观。我刚到秘书处时,办公桌上的玻璃板下面是机构精简前各部门电话表。从这个电话表看到,农业部、林业部、农垦部、农机部等部门,副部长都有十七八位,名字列表是长长一串。从工作分工来看,往往一个副部长只能分管一个司局。在当时的具体工作中,常常会感受到机构臃肿、人浮于事的问题。

1982年这一轮机构改革,最大特点就是精简,机构显著减少,人员也显著减少。在九号院,就是国家农委撤销,变成了“农研室”和“农研中心”。从整个农业系统来看,这个特点更为显著。农垦部、农机部、国家水产总局撤销,合并为新的农牧渔业部,粮食部、中华全国供销合作总社被撤销,并进了商业部。从新的电话表可以看到, 每个部的副部长都大大减少,从原来的十七八名,变成了四五名。

从官方程序看,1982年国务院机构改革,是当年3月全国人大常委会原则批准初步方案,5月批准部委机构改革实施方案。实际上,九号院在1月末就正式获悉国家农委撤销决定,因为当月中央政治局会议批准了改革方案。2月,农委进入善后阶段。4月,新成立的农村政策研究室(农村发展研究中心)开始运行。人员分流和到位,则是到当年秋天。

对于秘书处来说,直到8月份,三位已经分配到国家经委的原秘书处干部还没有离开,我和他们在同一个办公室办公有个把月。这件事我之所以印象深刻,是因为他们走时还闹了点小矛盾。那时候,办公用品中没有电脑之类的东西,放在写字台上的玻璃板就成了重要物品,由谁带走那块大些的玻璃板,他们之间发生了小的争执,产生了不愉快。

1979年初到1982年初,国家农委存续三年整,但是,关于撤销农委的原因,或者是对于农委三年工作的评价,并没有官方正式说法。从内部情况看,农委的运行一开始就遇到了问题。19802月,副总理王任重离开农委前在一次会上表示,他本来的设想是,农委的工作机制“以虚为主”,基本上不干预各个部门行政实权。王任重说,这个设想是农委成立时,他和中央主席、国务院总理华国锋商定的。但是,在实际工作中,以虚为主的工作机制运行很不顺畅,没有实权很多事情不好办,农委很多干部明确提出应管得实一些。在这次会上,王任重表示:既然大家希望农委的工作要“实”一些,他也同意,可以是“半虚半实”。第一副主任张平化主持农委日常工作三年,他认为, 农委在协调农口各部门工作方面并不成功,在政策调查研究方面尚可圈点。张平化认为,农委本来可以把政策研究做得更好。

19803月起,万里接替王任重领导农委。还在安徽主政时,因为包产到户政策的意见分歧,万里对于农委就印象不佳。万里执掌农委后,其领导方式迥然不同。作为分管农业的中央书记处书记、国务院副总理,万里还兼任国家农委主任,他几乎从来不参加农委主任办公会,与农委关系可以说是若即若离。关于农委的工作部署,万里也是粗线条的。刚到任时,万里曾要求农委把工作重点放在调查研究、总结地方经验、开展干部培训等方面。后来,他批评农口系统干部不了解农民,只知道“整天坐在大楼里指手画脚”,要求大批干部下农村, 不仅“跑面”,也要“蹲点”。从现在掌握的情况看,最早表露农委可能撤销的是万里。1981718日,万里在听取农口部长下乡调查汇报时表示,机构改革要改农委,他不兼任农委主任了,说:“机构改革,先把我自己改掉”。

但是,关于撤销农委,不论是九号院领导层,还是工作层,多数人并不赞同。一些农委工作人员认为,如果王任重不离开农委,农委也许不会撤销。据知情者说,在农委党组上报了关于农委撤销的报告以后, 张平化又以个人名义给中央写信,提出保留一个农口机构,甚至建议成立“中央农村工作部”。张平化的基本想法是,在中央层面,除去农业部等行政管理部门外,还应该有一个协调性机构作为中央领导农村工作的助手。这也是九号院其他领导人的意见。正是在这样的背景下,出现了农研室(农研中心)的机构设计。

撤销农委后成立“农研室”和“农研中心”,这个具体的机构设置动议究竟是何人提出,现在似乎无法查考。在九号院内部宣布农委撤销的会议上,张平化曾说,成立“农研室”“农研中心”,是时任总书记、总理和万里几次讨论后决定的。新机构的运行,显然是主任杜润生直接构思并主导推进的。在机构宣布成立前,杜润生曾以个人名义给总书记、总理等领导人写信,提出了关于两个机构如何建立和运行的系列设想。“农研室”和“农研中心” 的主任都是杜润生,副主任是分设的,但工作上合署办公,难分彼此。

以本人观察,在精简后的机关内部,冗员继续存在,尤其是二线干部比较多。那时,因为离退休制度还不健全,甚至离休、退休的年龄都没有清晰界定,大量资历比较高的干部没有具体工作岗位,但是又没有离退休,成为所谓二线领导。我刚工作那两年,九号院里这样的部级干部就有六七位,司局级也有一些。按照中央要求,这些二线领导政治待遇不变,生活待遇从优。在工作中和生活上,这些二线领导干部都需要服务。这些服务工作很具体,如看文件一般要送到家里去, 还要领工资送工资,那些没有专车的部级干部,每次外出活动要为他们派车,过年过节单位发了牛肉、鸡蛋等东西也要送。这些高级干部经常出差,或者调研,或者开会,甚至还有休假、探亲式的旅行。这些出差也需要有人随同。对于我们这些刚出校门的人来说,不论何种内容的出差,通常都乐意参加。

服务领导是秘书处重要工作内容,在当时情况下,秘书处里的秘书有两类:一类是领导的专职秘书,即一个秘书服务一个领导;一类是非专职秘书,一个秘书服务两个或者三个领导,我就曾经服务三个领导。对于秘书处年轻人来说, 特别是新分配来的大学生,职场竞争往往是在这两种秘书角色之间。我曾经想当专职秘书,也曾要求去做内刊编辑,还想去做专门研究, 都未能“得逞”。我做专职秘书, 是在读了研究生回到九号院后。

九号院里的农村工作机构, 从具有行政性实权的国务院组成部门, 演变为党的政策研究机构,实质上是农村工作领导体制的深刻转变。“ 农研室” 成立于1982年春天,撤销于1989年夏。农研室之后,农村工作领导机构出现了新形式,但农村工作领导体制并没有根本改变。一定程度上可以说,九号院模式的政策研究体制依然存在。

农研室撤销后,进入1990年代,中央财经领导小组办公室承担了农村政策制定协调统筹职能。中财办有一位副主任专门负责农村政策,这位副主任是当年九号院里的局长。在中央财经领导小组办公室内部,成立了农村组,有一些专门研究人员。后来,中央农村工作领导小组成立,在分管农村工作的副总理、政治局委员领导下工作。中央农村工作领导小组有专设的办公室,简称“中农办”。很多年来中央关于农村工作的文件,包括连续十几年的第二波一号文件,政策协调和文件起草都是这个办公室负责。这样的领导体制和工作机制, 与当年九号院有内在的一致性。可以说,1980年初期开始的农村政策研究体制在实质上得到了延续。

2018年机构改革,是1982年机构改革以来的第八轮机构改革。本人认为,在新的改革方案中,农村政策研究协调机制发生重大转折。新成立的农业农村部,在原农业部职责基础上又获新的赋权,不仅将中农办的政策研究职责并入,而且将国家发改委、财政部的农业项目审批职权并入,还将国土资源部的农田整治、水利部的农田水利建设项目等管理职责并入,成为农业系统的综合性职能部门。方案明确规定,中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部。如此看来,如果与1980年代初的农口机构比较, 新成立的农业农村部既负责宏观的政策统筹,也有实际的行政职权, 其职责定位相当于国家农委和农业部的统合。这显然是新的农村工作领导体制和工作机制。可以说,以新的农业农村部成立为标志,中央的农村工作领导体制进入了一个新时代。

作者为国务院发展研究中心信息中心主任

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