改革开放再出发:海南探路自由贸易港建设 ——访国务院发展研究中心对外经济研究部原部长、研究员赵晋平

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本刊记者 张 倪

海南自由贸易港建设终于扬帆起航了。

413日下午,习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布,“党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区,支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设,分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系”。

据测算,若海南建成自由贸易港,按照海南全岛3.5万平方公里的范围来算,将远超1000平方公里左右的香港和新加坡以及不足4000平方公里的迪拜,成为全球最大自由贸易港。

对此,国务院发展研究中心对外经济研究部原部长赵晋平近日接受《中国发展观察》的专访,就海南建设中国特色自由贸易港相关议题作出了详尽解答。

而立之年 国内首个自贸港花落海南

中国发展观察:自十九大提出“探索建设自由贸易港”以来,上海、天津、浙江、广东、福建等多地启动或酝酿探索自由贸易港。为什么首个自由贸易港政策会落地海南?

赵晋平:首先要明确,这并不是中央层面第一次提出“探索建设自由贸易港”的战略部署。在2017 年国务院印发的《中国(浙江)自由贸易试验区总体方案》中,就已经提出过“探索建设自由贸易港区”的说法。在2017年国务院印发的《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》中,也有对上海将探索建设自由贸易港的表述。当然,这两个方案中提出的说法略有不同,但实际上讲的也是自贸港的事,不过规模要小得多。

而此次,中央通过出台《支持海南全面深化改革开放的指导意见》(下称《指导意见》)的方式,具体针对海南全省提出“逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设” 的战略部署,应该说是第一次。

同时要注意,《指导意见》中对于“自由贸易港”的提法,与以往浙江、上海等地的方案均有所不同。例如,在《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》中,有关自由贸易港区的部署,主要指在洋山保税港区和外高桥综合保税区范围内进行自由贸易港的探索和建设,是一项以上海自贸试验区为依托的,试验范围相对较小的自由贸易港方案。而此次《指导意见》提出的是,在“海南全岛建设自由贸易试验区”的基础上,“逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设”。这意味着未来海南的自由贸易港,将有可能以海南全岛3.5万平方公里的面积作为其建设范围,从覆盖范围来看,无疑将是全球首例。

此外要强调,今后海南应在探索进程中需特别注意,将“全岛建设自由贸易试验区”与“逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设”二者之间的关系进一步理顺理清。当前首要任务应是全面落实自贸试验区已有的改革创新经验; 在取得进展基础上,以自贸试验区为依托逐步探索自贸港建设。

中国发展观察:相较于已有的11个自由贸易试验区,海南建设自由贸易试验区的优势条件有哪些?建设自由贸易试验区和自由贸易港,对海南具有怎样的重要意义?

赵晋平:海南建设自由贸易试验区的优势条件包括三个方面:

第一,海南可以直接借鉴并充分汲取已有的11个自贸试验区取得的成功经验;

第二,海南自贸试验区以全岛为总范围,与之前11个自贸试验区通过在某个省份(或某个城市)的局部地区选取若干个片区逐步进行制度创新的方式有很大区别。也正因为管辖面积覆盖海南全岛,将给政府职能整合等方面工作带来更强有力的制度性保障;

第三,根据《指导意见》,海南的改革发展目标在谋划起初就已非常明确。即,在“海南全岛建设自由贸易试验区”基础上,再“逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设”。这点也与之前11个自贸试验区不同。海南自贸试验区具有全面转型升级成为自由贸易港的目标定位。

对于海南全岛建设自由贸易试验区和自由贸易港的重要意义,可归纳为“三个有利于”:

一是有利于进一步探索形成更多可复制可推广的经验。这点也应和了中央对自由贸易试验区改革创新的重要定位。从上海自贸试验区开始,始终强调其“肩负着对内市场化改革,对外市场开放,为全面深化改革和进一步扩大开放探索新途径、积累新经验的重任”。如果说,上海自贸试验区更多突出的是制度创新层面的先行先试;那么, 以全岛3.5万平方公里面积作为重要载体的海南自贸试验区,今后在积累可复制可推广经验层面的影响力将更加深远。由此来看,海南全岛建设自由贸易试验区和自由贸易港,是我国进一步拓展改革的广度和深度,完善和发展中国特色社会主义制度的一项重大举措。

二是有利于中国更加主动地参与和推动经济全球化进程,发展更高层次的开放型经济。在这轮中央所作出的战略部署中,将“扩大开放”作为其中的重要内容。在党的十九大报告中,习总书记专门强调了中国对于全球化的根本决心与信心,即“主动参与和推动经济全球化进程,发展更高层次的开放型经济”。这也是在当前逆全球化趋势逐步加剧,尤其是单边主义和贸易保护主义明显抬头的背景下,我国促进经济全球化健康有序发展, 以推动更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的经济全球化发展的重要方向与目标。而海南全岛建设自由贸易试验区和自由贸易港,本身就是构建开放型经济新体制的一项组成部分。因此,在扩大开放的背景下,通过中国在改革开放领域的努力,以引领和推动经济全球化的发展,其意义同样重要。

三是有利于推动海南加快实现社会主义现代化,打造新时代的中国特色社会主义新亮点。这点是更具长远意义的影响。在海南建省以及建立经济特区的过去30年中, 无论是在经济社会发展方面,还是在现代化社会主义经济体系的初步建立方面,都取得了令人瞩目的成就,也彰显了中国特色社会主义制度的优越性。今后,随着进一步深化改革和扩大开放,海南将在推进自由贸易试验区和自由贸易港建设的过程中,进一步彰显出中国特色社会主义制度的优越性。

海南自贸区与自贸港的“四步走”与“两步走”

中国发展观察:请您具体谈谈,海南自由贸易试验区和自由贸易港这二者间的推进关系?

赵晋平:在《指导意见》中, 对于海南全岛建设自由贸易试验区和探索建立自由贸易港的具体定位和方向,均给出了明确意见。

当前,对于海南自由贸易试验区而言,最紧要的任务应是如何全面落实中央关于在自由贸易试验区建设方面已经积累形成经验的全面复制和推广;对于海南自由贸易港而言,当前的紧要任务在于,如何把握具有“中国特色” 的自由贸易港的深刻内涵,以做好顶层设计。我认为,《指导意见》中对于推进海南改革开放的基本原则,在一定意义上是对“中国特色”的具体体现。比如,“坚持和加强党对改革开放的领导,把党的领导贯穿于海南全面深化改革开放的全过程”等。

我们应充分认识,海南建设自由贸易试验区和自由贸易港这二者之间的关系。对此,可以将《指导意见》中提出的,对海南省全面深化改革开放的“四步走”阶段性目标,以及对推动形成全面开放新格局的“两步走”战略目标,作为判断和把握的依据。

所谓“四步走”,一是“到2020年,自由贸易试验区建设取得重要进展”。这意味着,今后海南自贸试验区既要参考和借鉴已有的自贸试验区经验,也要结合海南省自身特点,摸索出适合自身发展的发展模式与路径。二是“到2025 年,自由贸易港制度初步建立”。这表示,对于海南自由贸易港的探索,将在海南自贸试验区已经取得成功经验的基础上进行,或者说在这一阶段自贸试验区要向自由贸易港的制度模式升级。三是“到2035 年,自由贸易港的制度体系和运作模式更加成熟,营商环境跻身全球前列”。四是“到本世纪中叶,率先实现社会主义现代化,形成高度市场化、国际化、法治化、现代化的制度体系,成为综合竞争力和文化影响力领先的地区”等。

所谓“两步走”,第一步, 在海南全境建设自由贸易试验区, 赋予其现行自由贸易试验区试点政策;第二步,探索实行符合海南发展定位的自由贸易港政策。这意味着,海南自由贸易试验区与海南自由贸易港这二者之间是递进的关系。即,先将海南自由贸易试验区的工作全面落实和深化,在此基础上,逐步探索实行更加适合海南特色的自由贸易港建设。

诚然,自由贸易试验区可以根据现有经验落实实施,而自由贸易港则需要一个逐步探索建立的过程。今后在具体实施层面,则需要实现二者的“双推进”。一方面,全面落实自由贸易试验区已有的政策体系;同时,对自由贸易港进行充分的研究和探讨。尤其是在学习借鉴国际经验、研究具备中国特色和海南自身特点的发展模式方面。

自贸区与自贸港 既是新机遇也是新挑战

中国发展观察:随着全岛自由贸易试验区和自由贸易港的建立, 将对海南带来哪些新挑战?

赵晋平:海南自由贸易试验区将面临的挑战主要来自三方面。

一是,海南的经济发展和对外开放水平仍有待进一步提升。特别是在开放型经济新体制建设方面, 与已有的11个自贸试验区相比仍有差距。在引入跨国公司投资、发展服务贸易的体量和结构优化程度上,与上海、广东、天津等地的自贸试验区相比,也存在较大差距。

二是,目前国内还没有针对全域自贸试验区发展的现成经验和模式。尤其在制度创新的内容、政策体系的建立、社会管理职能的履行等方面, 今后需要我们逐渐摸索和积累,在形成经验的基础上逐步推进。

三是,由于海南自贸试验区自身发展定位的需要,尤其在产业体系的构建方面,已明确将“不以转口贸易和加工制造为重点”,这使得海南自贸试验区在工业化水平上会相对逊色。因此,如何在突出发展服务业的基础上,进一步提升增长速度和增长质量,将是海南自贸试验区面临的又一挑战。

海南自由贸易港将面临的最大挑战则在于,目前国内还没有自由贸易港发展的现成经验和模式可供学习、借鉴和复制。因此,需要海南在博览众家之长,充分学习国际国内各种类型的自由贸易园区经验的基础上,摸索出一套既符合海南自身定位,又具有中国特色的发展模式。这意味着,海南自由贸易港的建设,需要经历一个较长时期的过程。

中国发展观察:今后,海南在自由贸易港的推进建设过程中,应重点抓好哪些方面工作?

赵晋平:第一,需要围绕高端技术产业、旅游业和现代服务业的产业发展定位,将离岸投资、离岸贸易、离岸金融等作为发展重点。

第二,需要实现人员要素的自由流动,包括人才引进和开发方面。

第三,需要有特殊的税制安排。一方面体现在关税上。比如,在自由贸易港范围内,应对货物商品的进出实行免关税。另一方面,还可考虑在自由贸易港内,实行一些对企业的特殊优惠政策安排。

第四,需要努力营造一个对内地和海外市场都具有较大辐射功能的市场环境。其中,对内地经济的辐射作用在于,要让大量资源要素、商品、服务在海南和内地之间,通过资源的跨境流动和跨境配置,实现充分利用。通过这样一个开放高地的建设,对促进海南地区经济,扩大对内地经济的辐射和引领作用,提升周边地区经济发展水平和开放水平方面都具有重要意义。

第五,需要建立较为完善的交通物流体系。自由贸易港作为对外开放的高地,会集中很多重要的要素资源。这些要素资源需要通过与周边地区较为便捷的交通和物流体系,以实现跨境配置和跨境流动, 从而产生对周边地区经济发展的辐射作用。所以,完善的交通物流体系的建设,也是海南自由贸易港建设的一项重要组成部分。这既包括自由贸易港范围内的大交通、大物流的建设,还包括如何把岛内岛外的交通物流体系连接起来,以使得各种资源要素能够充分地在岛内和岛外进行流动和高效配置,进而形成市场的深度融合。

第六,需要良好的法制环境建设。完善法制环境是推进自由贸易试验区和自由贸易港发展的一项基础性工作。今后,海南在自由贸易试验区和自由贸易港的推进过程中,可以通过全国人大授权的方式,给予其特殊的法制环境,还可以授权地方颁布自由贸易试验区法或自由贸易港条例等方式,逐步完善其法制环境。

中国发展观察:您更看好未来海南哪些产业的发展前景?

赵晋平:《指导意见》对于海南自由贸易港的发展领域也提出了明确意见。即,“符合海南发展定位,学习借鉴国际自由贸易港建设经验”,“不以转口贸易和加工制造为重点”,应“以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导”等。

这意味着,海南自由贸易港与国际上已有的自由贸易港以及将在我国其他地区探索建立的自由贸易港均有所区别。客观来看,海南岛受自身地缘、生态环境建设等需要,并不适合大规模发展工业,特别是以加工制造业为主的产业结构和产业模式。因此,相较而言,更看好的是旅游业、现代服务业和高新技术产业的发展前景。

一是旅游业。海南如今是国际旅游岛,在发展旅游业方面积累了丰富的经验,也取得了非常明显的进展。在国内和国际层面,都是我国的一张重要且闪亮的旅游观光名片。因此,旅游业注定是海南全岛自由贸易试验区以及探索建立自由贸易港的一个重要发展领域。今后,通过相关制度环境和政策环境的建设,相信海南的旅游业发展步伐会进一步加快,打造成为一个具有国际竞争力的、更具吸引力的旅游热点地区。

二是现代服务业。包括金融、电信、物流、教育、医疗保健、体育休闲、互联网、文化娱乐、航运等产业领域都是其组成部分。结合其具备的得天独厚的生态环境及地缘优势,将给海南自由贸易试验区和自由贸易港带来巨大的发展机遇。

三是高新技术产业。尽管《指导意见》已明确,海南自由贸易港将“不以转口贸易和加工制造为重点”,但高新技术产业仍将是海南未来发展的一个重点领域。尤其在当前智能制造快速发展的背景下, 海南可以充分利用其发展现代服务业的优势,在智能制造相关产业领域提供更加便利的政策环境和更加优越的人才环境。

另外,从利用海南特有的地缘及气候优势角度看,《指导意见》还将种业及科技农业相关领域作为海南重点推进的产业领域。今后, 尤其在现代科技与传统种植业的融合发展领域,会成为海南的又一大优势所在。

海南之崛起 对香港是机遇而非阻碍

中国发展观察:对于有观点认为,“随着全岛自由贸易试验区和自由贸易港的探索建设,今后海南的开放程度很可能会超过香港”的说法,您如何看待?其将对香港经济带来怎样的影响?

赵晋平:我并不赞同这样的说法。

海南自由贸易港的发展定位是具有“中国特色”,这与香港的发展定位有很大不同。香港不仅是连接国际和我国国内市场的一个重要通道, 更是国际上一个非常重要的中转贸易港,每年仅集装箱吞吐量就超过2000万标箱。而《指导意见》明确指出,海南自由贸易港“不以转口贸易和加工制造为重点”,主要强调的是服务业的便利化和自由化。因此,海南自由贸易港与香港将要走的是错位发展的道路。

海南自由贸易港应与香港形成相互促进、优势互补的关系。目前,海南在消费中心、航运中心、金融中心、信息中心建设等方面与香港相比差距巨大。香港也会认识到,作为具有全球竞争力的国际金融中心、消费中心、旅游中心等, 必须要有发挥其辐射作用的腹地。而海南是能够发挥腹地作用的。今后,一方面,海南应积极学习和借鉴包括香港在内的国际自由贸易港的成功经验,尤其是在行业准入、贸易便利化和自由化、营商环境和法制环境建设等方面;另一方面,对香港而言,随着海南改革开放的不断深化和推进,其所产生的新动能还将惠及粤港澳大湾区的建设,有利于实现粤港澳经济和市场的深度融合,为香港带来更多发展机遇。

中国发展观察:对于“中央在此时间节点宣布海南建设全岛自由贸易试验区及探索自由贸易港的战略部署,可视作是对近期美国在经贸领域对我国干扰的有力回应”这一观点,您是否赞同?

赵晋平:我们不要将中国进一步扩大开放的举措与中美经贸摩擦直接挂钩。

先要明确,近期中央一系列扩大开放举措,是中国主动深化改革、扩大开放的重大决策,是十八大以来中央深化改革和扩大开放战略举措的延续和拓展,是推进中国特色社会主义现代化建设总体思路的重要组成部分,不是受短期经贸形势的变化影响应运而生的产物。

与此同时,中国目前提出的一系列扩大开放重大举措,充分彰显了中国在推进自身改革开放以及推动经济全球化方面的决心和信心。因此客观来讲,可以说是对当前美国大搞单边主义和贸易保护主义的有力回应。

与绝大多数国家一样,中国是经济全球化的获益者。正如习总书记所强调的,“过去40年中国经济发展是在开放条件下取得的,未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放条件下进行”。这才是中国之所以要采取如此之多的推进改革开放重大举措的最根本原因。

包括推进“ 一带一路” 建设,同样也是中国主动扩大开放的一项重大举措。正如习总书记所指出的,“共建‘一带一路’ 倡议源于中国,但机会和成果属于世界,中国不打地缘博弈小算盘, 不搞封闭排他小圈子,不做凌驾于人的强买强卖”。“一带一路”既是服务于经济全球化持续发展的需要,更是为更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的新型全球化发展注入的新动力。

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