新时代,WTO再审视(下)

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关秀丽

“一带一路”与WTO互为发展机遇

人本全球化是全球化的正确方向,一定要解决绝对贫困问题,也一定要解决穷国与富国的利益均衡问题。WTO已经在多边贸易合作方面积累了共识和规则,只要正视: 国内监管与贸易协定日益联系的大趋势,朝着解决传统边界开放为更多发展中国家受益、边界内的开放合作渐进而有序,WTO可能会迎来发展史上的转折点,WTO可能会因“一带一路”务实和接地气,续写了新规则再次走向兴盛。对中国来说,秉持开放和包容,以“一带一路”为统领,以双边机制为主轴, 以积极参与国际宏观经济政策协调为突破口,以诸边(区域)合作为平台,在全球化新议题、发展规则建构方面,发挥建设性或引领性作用,借力WTO,推动规则区域化和多边化,“一带一路”与WTO互为发展机遇和动力,双向促进的局面可期。

(一)加强政策协调,提升发展能力

帮助更多发展中成员加入WTO,熟悉国际贸易规则,我国可以利用WTO的贸易政策审议机制来了解沿线国家的贸易政策和法律。价值链合作的全球化能够为更多发展中国家受益,WTO成员能够继续在多边贸易平台,解决贸易投资问题,对目前还处于发展探索阶段的“一带一路”建设,增加了一个多边解决问题的渠道,也为“一带一路”的国际合作注入了规则元素。美国主导的WTO,及其绕开WTO 推动贸易投资协定,事实上人为地破坏了164个成员认可的规则,将WTO成员分类化等,筑起了全球价值链与新兴经济体,尤其是最不发达成员链接的高墙。为使广大发展中国家能够在全球价值链导向下的全球化中分得一杯羹,需要从战略上构建开放包容的国际宏观经济政策体系,加强国家间的政策协调。

合作和能力建设是发展中国家面临的首要问题。诞生于1995年的WTO中没有专门论述,TPP中虽有专章但对此阐述甚少,还明确规定了此方面产生的任何事项,不得诉诸TPP的专章中确立的争端解决程序,美国(企业)只关注自利昭然于世。“一带一路”的“五通” 针对广大发展中国家,尤其陆锁国家的开放瓶颈,通过设施联通, 在软硬联通上提供发展机遇,敞开胸怀,真诚合作。不设门槛,不预设条件,不另起炉灶,在现有的双边、多边以及区域合作平台上,加强沟通、对话和交流,对接需求, 设计方案,以项目为载体,以建园区为合作平台,务实推进,已经取得了显著成效。未来还需要加强国别研究,总结分析案例,研究海陆发展支点对区域合作的带动作用, 规则研究和争端解决也是开展国际产能合作及对外投资面临的现实问题,目前应从向西开放角度看,通过“以进促出”的开放战略,以“进人”为统领,发现特色需求, 研究解决与伊斯兰国家合作的相关问题,破解内陆地区或内陆国家开放合作途径和规则,解决经济内生增长问题。当前,UNCTAD联合国贸易与发展会议)准备在贸易增加值核算基础上研发新一代投资政策框架,建立能够促进跨国投资可持续增长的投资争端解决机制,为投资法、双边投资协定、自贸区构建模板。广大发展中国家需要有紧迫感,在继续用好传统贸易促进增长的规则和路径,主动积极参与国际宏观经济政策协调,融入“一带一路”,成为WTO成员。全球价值链下的国际合作是一个复杂系统工程,涉及创新、劳工技能水平、基础设施建设、跨国企业社会责任标准、环保等,影响到一国在全球价值链的位置。亚洲及金砖国家应在现有合作基础上,除强化宏观经济政策协调,尤其要加强基础设施和贸易融资方面的合作。在国际金融体系改革中加强协调,加大在国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构中的发言权和代表性,警惕贸易保护主义对发展中国家生存权和发展权的剥夺。对于新兴经济体和最不发达国家而言,市场开放和政策协调除需要在WTO平台谈判推动外,还要在“一带一路”下加强政策协调以及构建自贸协定,培育规则互动的可能性。

(二)便利贸易畅通, 提升合作效率

帮助更多WTO成员加入《贸易便利化协定》,在熟悉贸易规则基础上,为投资规则合作创造条件。时至今日,货物贸易仍是绝大多数WTO成员参与全球价值链合作的重要抓手。全球价值链合作下的中间产品贸易壁垒产生累积和放大效应,显著提高贸易保护成本。中间产品要进行多次跨境交易,即使这些关税和非关税措施水平很低,保护程度也会被多次累积,进而严重影响最终产品成本与价格。因此, 必须进一步降低平均关税水平,削减关税峰值和最高关税,鼓励部门贸易自由化,抑制关税升级,取消进出口中的配额和其他数量限制。在降低贸易壁垒的同时,需要配套地降低投资壁垒。从微观层面看, 全球价值链分工是跨国公司在全球布局的结果。降低投资壁垒有利于跨国公司从福利最大化的角度进行最优投资,从而使全球价值链的整体福利最大化。2008年全球金融危机后,贸易保护主义抬头。贸易保护政策手段多样,不仅包括传统的反倾销、特殊保障措施等,还包括卫生和植物检疫措施以及技术性壁垒等。可以考虑依托G20建立相应的指标测度和监控贸易与投资壁垒,从而为降低贸易投资壁垒奠定科学基础。由于APEC已设想降低贸易投资壁垒,G20可以优先考虑在APEC地区的经济体监控贸易与投资壁垒。鉴于TPP在贸易、投资和争端解决方面,有一套为成员国专用的规则,需要持续跟踪TPPCPTPP进展。TPP的原产地规则不同于WTO的,是要构建成员间价值链合作,是重建了以邻为壑的规则体系,对多边贸易规则,现有价值链合作构成冲击。

价值链合作客观上具有低成本多主体参与的特点。这使中小企业搭上新一轮全球化便车,成为受益群体具有可能。“一带一路”下的国际产能合作、中国企业对外投资,就是着眼于当地投资,当地生产,当地就业,着眼于新兴经济体的自成长。对外投资既有企业利润考虑,也有开发性金融配合。发展中国家整体环境欠佳,需要在发展规划、法制建设以及政策环境体系开展广泛合作。作为一个发展中国家,中国感同身受,任何项目的启动实施,都要在可行性上做出综合考量。通过建开发区、工业园等带动东道国的中小企业纳入产业链、供应链,提升合作水平和效率。降低成本不仅包括一般意义上的贸易成本,还包括阻碍贸易便利化的非关税壁垒和摩擦成本。非关税壁垒很重要的一个成果是WTO的贸易便利化协定(TFA),其生效后,关键在于实施落实早见成效,让更多的WTO成员受益。20196月将在日本大阪召开的G20会议,应在落实跟踪TFA效果方面进行通气,总结进展和落实情况。G20还应致力于降低金融危机以来的贸易保护措施。根据WTO统计,金融危机以来,各国施加的贸易限制措施明显增加。为降低各国贸易保护措施, G20除像原有的峰会那样将反对贸易保护主义写进共同声明外,还应试图建立监测贸易保护措施的指标, 对全球贸易保护程度进行量化和预警,积极消除价值链的制度壁垒。穷国和富国的利益平衡规则,需要WTO及“一带一路”携手探索。

(三)加强设施联通,释放发展活力

多边贸易谈判还有很多问题值得研究,如技术合作、争端解决机制的改革、贸易便利化、《信息技术协议》的扩容等。基础设施的软联通和硬联通,是最有可能产生新技术、新标准、贸易投资新规则的领域,是最有可能使规则体系化和特色化的领域,也是中国构建发展合作规则的重要源泉,对我国国内法的建立、解释、法治环境,以及国内法在国外的效力问题提出了挑战。消除绝对贫困与“一带一路” 构建人类命运共同体、WTO造福民众的根本宗旨一脉相承。加强基础设施建设,推进互联互通,提升硬联通和软联通水平,既为全球化和各国经济发展注入动力,也是摆脱贫困、促进繁荣与和平的手段,也可以在开发性金融、发展规则、技术标准、检验检疫、电子商务、快递、人员流动等诸多方面,研究制定相关规则。在建设基础设施过程中,提高东道国与外界的物理联通和法治意识。

基础设施投资可以直接缓解当下多数新兴经济体的发展瓶颈,与周边国家之间互联互通,改善对外贸易、国内生产和跨境物流环境, 将有效践行与邻为善的合作理念。基础设施投资不仅通过提高家庭收入直接影响经济发展,而且通过改变消费、储蓄、投资方向,以及推动社会资源的积累等方式间接推动增长。良好的基础设施环境也有助于纠正市场和政府机制失灵,推动和完善市场、政府和地方社会之间的良性互动,为广大发展中国家和新兴经济体扩大开放,融入全球经济体系创造必要条件。基础设施可以提高区域互联互通,降低运输成本,有效拉动经济增长,尤其在当前全球经济缓慢复苏背景下,基础设施投资更成为各国摆脱经济低迷状态、恢复长期经济增长的重要手段。在全球价值链的生产布局中, 基础设施,如公路、铁路、港口、机场、电信、互联网、标准等高效连接,是构建全球价值链的必要条件。实现全球范围内的基础设施建设和互联互通的成功,需要各利益相关者在各地区、各层次合作框架内通力协作,有效合作。中国作为新兴经济体代表,一方面需要通过自己的努力,为全球提供包括基础设施投资和融资等方面的国际公共产品;另一方面,也能够从全球基础设施投资合作中探索积累开发性金融、发展规则建构的有益经验。有必要在全球各层次合作框架内突出基础设施建设的重要性,为企业“走出去”参与全球基础设施投资合作PPP项目尽可能地降低障碍。在G20框架下应着力全面促进基础设施综合链条的量、质、效。建设专项基础设施链,如交通链(海陆空联运,有形要素的流动)、信息通信链(信息流)和金融链(资金流)的建设。既要增加这些链条有形部分的建设,也要提高这些链条运营的效率,增进多种基础设施之间的合力,软联通规则的摸索和构建极其重要。基础设施建设涉及大量人及人才流动,需要积极增加知识资本和人力资本投入,促进产- 学-研链条建设,可以研究人流与人才流的“双流”规则与TPP规则的异同。

(四)增进文化交流,凝聚规则共识

新时代,中国仍要继续维护WTO多边贸易体制的权威和作用, 积极推动多边规则的区域化成员化,同时,还要制定规则,促进规则向区域和多边流动,为WTO提供支持。规则既是硬联通,更是软联通,以文化、习俗、习惯为底色, 约束人们的交易行为。文化决定了规则的生命力和影响力。在当下, 与实力相比,文化在促进规则从双边、区域向多边流动中有更强更韧的影响力,其作用显著上升。WTO 目前的困境,既是规则的滞后,更是由于理念、价值观、文化不兼容。不从根本上识别发现并降低规则赖以生存的土壤的冲突,其规则的形成及其流动必然遭到抵制。这样的规则只能还是硬规则,只能服务于规则制定者和主导者。在人类文明不断进化的今天,只有体现更高人类文明水准的、更有温度的规则,才能为人人所尊崇、所信仰, 为规则流动注入便利,确保规则制定者、使用者拥有平等的发展权利,推动WTO从服务于经济地理下的贸易诉求而引致的困境中走出来,服务于人本发展诉求。

“一带一路”的“五通”可能为WTO走出困境提供一定支撑。做好民心相通,从根本上抓住了规则赖以产生的土壤特点及规则生成的路径和内容,为传播规则,发挥规则对经济增长的制度性优势注入强大内生动力。政策沟通是规制能力和规则制定的基础性工作。贸易和投资的关系、环境、劳工、知识产权保护,特别是植物新品种、新药的保护等,都需要加强国际宏观经济政策协调出发,为贸易便利化和投资自由化注入推动力,为双边区域或多边协定的发展创造条件。网络及电子商务的发展给WTO带来挑战,产业发展与国家安全如何平衡都是有待在多个层面,多个视角予以讨论的。“一带一路”有助于解决WTO体制下政府与企业可能脱节、企业不说政府不知不为的弊端,切实用好WTO争端解决机制。为有效解决WTO谈判功能弱化问题,可以在“一带一路”视野下, 加强与东盟及国别间合作,用好现有的各种平台和机制,既可以就关税下降展开谈判,也可以谈判新议题,还可以就特殊问题展开谈判。如,越南是东盟国家中唯一一个与中国签署了教育双边合作协定的国家,新形势下,宜与越南之间商谈进一步深化教育合作问题,灵活、务实、接地气地用好“一带一路”。面对WTO谈判功能遇阻的现实,面对不断增强的海外利益保护的现实需要,我国需要通盘考虑如何通过投资保护协定及其争端解决机制的设立,来平衡投资者以及中国作为东道国的利益,这些都需要人才和人员交流合作为支撑,重视文化对共识、规则制定及传播的影响力。

作者单位:中国宏观经济研究院对外经济研究所

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