中国经济做对了什么 ——改革开放40年回顾与思考

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郑京平

开栏的话:

今年是中国改革开放40周年。40年来,我们在探索中国特色社会主义的道路上逐梦而行、砥砺奋进,中国经济社会发生历史性巨变,取得举世瞩目的成就。改革开放这场中国的第二次革命,不仅深刻改变了中国,也深刻影响了世界。为了深入回顾总结改革开放的发展历程和宝贵经验,《中国发展观察》自本期起开设“改革开放40周年笔谈” 专栏,敬请留意。

始于1978年的中国改革开放, 一晃已经过去40年了。40年时间似乎很短,然而连续40年高速增长实则很长。中国在无意间已经创造了世界发展史的奇迹——一个10亿多人口的庞大经济体(GDP总量已占全球15%左右,居世界第二)连续40年保持增长,且年均速度达到9.5%左右,10多亿人口摆脱贫困、告别温饱、步入小康生活,人口平均预期寿命从1981年的67.9岁,提高到2016 年的76.5岁,年均提高0.25岁。为何会有这样的发展奇迹?中国经济做对了什么?许多国家的领袖和经济学家们发出了跨世纪发展之问。

中国做对了一件关键的事——成功转型经济体制

过去40年间,中国经济发展之所以能够创造奇迹,原因有很多, 如,正处于人口结构红利鼎盛期; 作为一个落后的发展中大国享受了后发展优势红利;等等。然而,从经济学角度看,最重要的原因是, 中国做对了一件事——通过改革开放渐进性地成功实现了从计划经济体制到市场经济体制,从封闭(半封闭)型经济体制到开放型经济体制的转型,形成了具有中国特色的开放型市场经济体制。体制转型所释放出的巨大红利是推动中国经济持续发展,创造出世界发展奇迹的根本原因。

回顾改革开放之初,中国几乎没有真正意义上的市场。然而, 今天的中国,98%的商品及居民服务的价格和供求已由市场决定;主要生产要素资源的配置已基本由市场决定;多元化的市场主体已经形成;使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的政府与市场的关系已经比较清晰,比较符合实际需要。

改革开放之初,中国与世界经济的联系十分有限,经贸往来,除了断断续续地与前苏联和一些社会主义国家开展之外,只有利用香港这一中介和通道。1978年中国进出口总值仅为206亿美元,相当于GDP 9.7%2017年则达到4.1万亿美元,相当于GDP33.6%。中国进出口总额占世界贸易总额的比重由1978年的0.8%上升到2017年的10% 左右。出口总额在世界各国的排位已上升到第1位。2017年实际使用外商直接投资1300多亿美元,对外直接投资1200多亿美元。2016年人民币被正式纳入国际货币基金组织的特别提款权(SDR),成为第5个国际储备货币。

总之,一个具有中国特色的开放型市场经济体制已经形成。

具有中国特色的开放型市场经济体制有助于兴利除弊

经济学理论和世界经济发展历史的实践均已证明,在非战事、非巨大自然灾害等前提下,面对复杂的经济活动,开放型的市场经济最有利于挖掘和调动生产要素的潜力,推动经济发展。资源配置由价格引导,能够较好地实现人尽其才、物尽其用。中国的实践也再次说明了这一点。以粮食供求为例,相同甚至是逐年减少的耕地,产出却翻了一番。1978年以前,粮食产量不超过3亿吨,实行了家庭联产承包责任制后的1984年粮食产量一跃就达到4亿吨,2017年已经达到6亿吨。

但市场经济体制也有其不容忽视的固有弊端:垄断特别是政商串通的垄断、贫富差距扩大、负外部性预防和校正困难、市场调节过程中易引发周期波动等等。这些弊端如果处理不当,就会影响经济发展,甚至导致社会动荡,中断发展,带来倒退。1929年经济大萧条和2008年全球金融危机均是明显例证。

正因为如此,世界上属于开放型市场经济的经济体数以百计, 但其中有的始终挣扎在贫困之中, 为发展而挠头;有的数年或数十年就会遭受经济危机或波动的冲击; 有的始终未能摆脱“中等收入陷阱”……。因此,仅仅说由于中国成功地转型为开放型的市场经济就创造了40年平均9.5%左右的持续发展奇迹很难服众。中国能够创造如此奇迹的特殊之处何在?

我认为有两个方面至关重要。一是中国享受的是经济体制渐进性成功转型红利。“转型”使生产要素资源配置的潜力由压抑到释放, 这是那些已经是开放型市场经济体制的经济体所不具备的。而“渐进”性转型,则既保证了转型成功,又使得转型所激发出的这种潜力得以逐步和持续释放。改革开放以来,中国GDP年度增长速度变化情况表明,经济增长与改革开放重大举措密切相关(图1)。

二是中国市场经济体制具有良好的自身特色,这些特色有助于兴一般市场经济体制之利,除一般市场经济体制之弊。首先,一个能够凝聚各方力量、坚强有力的长期连续执政的政党——中国共产党, 及其领导下的多党合作和政治协商制度这一特色,有利于凝聚共识, 保持政策的连续性,使发展政策更具长期性和战略性。这种体制机制下形成的发展政策有利于解决阻碍经济长期可持续发展的问题,而不会仅仅限于短期发展。如,对于阻碍长期生产率提高、收入分配合理性、政商关系不清导致的腐败、环境保护等中长期问题,中国党和政府都十分重视,并采取了一系列行之有效的措施。第二,执政党—— 中国共产党的利益与全体人民的利益高度一致这一特色,有助于抑制市场经济体制竞争中的负外部性, 及时纠正偏差,保证改革开放总体方向和政策的正确性。习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上所作的报告中再次总结并阐明了这一点:中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福, 为中华民族谋复兴!中国共产党人就是要始终牢记和保持这样初心和使命。执政党的目标与人民的利益一致,能更好地代表人民、带领人民,抑制市场竞争中的负外部性问题、短期化问题。这一点保证了改革开放总体方向和政策的正确性: 始终以经济建设为中心,一心一意谋发展;不断改善民生,努力实现中华民族的伟大复兴; 坚持改革开放,坚持中国特色社会主义等基本原则。第三,将实践作为检验转型是否成功的唯一标准这一特色,使得转型后的体制更切合中国实际。中国共产党总结近百年正反两个方面的经验教训,特别是被迫长征和长征期间濒临亡党亡军的惨痛教训,深刻认识到,经济体制转型不能教条,不能简单照搬照抄,必须理论结合实际,用事实说话。反复强调并认真执行实践这一检验真理的唯一标准。这使得中国经济体制转轨有了明确的标杆:是否有利于发展生产力、增强综合国力、提高人民生活水平。保证了中国改革开放始终能创新探索,务实推进,渐进前行。第四,注重把握和发挥好政府在开放型市场经济体制中的作用这一特色,有助于弥补市场机制的不足。一方面,中国较好地确定了市场与政府的关系。尽管其中有这样或那样的徘徊和波折,但经过不断探索和改革开放, 中国提出并践行了“使市场在资源配置中起决定性作用,更好地发挥政府的作用”的理念。党的十九大报告进一步阐明,经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰,让市场在资源配置中起决定性作用。与此同时,政府要通过科学适度有效的宏观调控,通过建立和完善市场经济秩序更好地发挥政府作用。政府作用和市场机制均存在局限性,更好地发挥政府作用,就是要扬长避短,既能较好地弥补市场失灵的不足,又能限制自身过度作为。另一方面,更重要的是,中国巧妙地运用了“县际政府间竞争”(指以县政府为主体、以一个县的地域为边界的县与县之间的相互竞争。其余层次地方政府间竞争的定义以此类推)这一利器,将社会主义中国政府作用的优势充分发挥出来。

“县际政府间竞争”的积极作用和消极影响

通常来说,市场经济体制的竞争主体主要是公司、自然人、住户等。而在中国的经济体制中,市场竞争主体还增加了颇具特色的地方政府。地方政府作为竞争主体时, 相互竞争主要是在不同层级的政府之间展开的,即省际政府之间、市(地级)际政府之间、县际政府之间、乡际政府之间的竞争。关于这种不同层级政府之间的竞争,以下我们将以其典型代表或概括性说法——“县际政府间竞争”为例, 说说其让中国经济增长充满了活力,在创造中国发展奇迹中的独特作用。

“县际政府间竞争”对经济发展的积极作用,主要可以归结为以下几个方面:一是竞争带来了巨大的活力和效率。根据经济学原理和张五常先生的分析论证(张五常,2012), 通过市场竞争(包括合约竞争、在一定条件下变动租金的合约竞争等),往往可以使经济充满活力, 使资源的配置效率得到提高。中国的县际政府之间性质相似,在许多方面具有商业机构特征,且能够运用的行政资源较大,相互竞争十分激烈。因此,这种发展模式有效地推动了经济发展,提高了资源配置效率,特别是短期效率。

二是为在以国有和集体所有制企业为主的经济体中,顺利地引入竞争机制、逐步建立市场经济体制发挥了重要作用。回顾中国经济体制改革开放的过程,我们可以清楚地看到“县际政府间竞争”的重要作用。1980年代开始的农村联产承包责任制进展顺利,效果明显,粮食产量从1978年的3亿吨,迅速提高到1984 年的4亿吨,粮食等农副产品供给短缺问题很快得到初步解决,农民的收入水平也得到较大提高。但是从1985年开始,将农村联产承包责任制移植到工业企业,开始搞工业企业承包经营时,却并不顺利。关键是工业企业的要素投入、管理模式较农业远为复杂,如,企业厂房设备等资产的折旧、维修保养如何承包?企业的长期投资如何承包?企业员工的去留谁来决定?企业生产经营管理团队成员在承包制下的相互关系?等等。一直到1990年代初期,企业自主经营问题仍没有得到很好解决。而正是县际政府间的竞争,以及后来实行了分税制、国有及集体企业转制等改革,才使得市场在资源配置中发挥基础性主导性作用的经济体制得以初步建立。因为2800多个平均拥有面积在3000平方公里以上,人口在45万以上的县级区域及其管理政府之间的竞争, 无论是从竞争参与者的数量,还是从竞争参与者的体量来看,都完全能够形成竞争格局。事实也正是如此。而且,“县际政府间竞争” 使得域内经营效率差的企业难以生存,带动了企业间竞争,推动了企业改革,也对国有和集体企业转制改革带来巨大动力。

三是促使县级领导积极工作, 努力发展经济。在“县际政府间竞争”模式下,狠抓基础设施建设、招商引资,往往是领导们最重要的工作之一。招商引资不单要考虑税收,还要考虑投资者带来的声望等方方面面的因素。“县际政府”就像一个大型集市的拥有者,要仔细地选择租赁摊主,多方面给租赁摊主提供服务,对有号召力的租赁摊主提供优惠。他们不仅要考虑自身招商引资的质量,还要密切关注其他县的动向,以确保在竞争中胜出。对此有分析指出,招商引资、搞基建、促发展,已融入地方政府行政管理文化之中。在推动经济发展的历练中,许多县级领导干部成长为优秀的经济社会管理人才。

然而,凡事总有利弊。需要特别指出的是,尽管“县际政府间竞争模式”在中国改革开放和经济发展奇迹创造过程中起到了不可替代的积极作用,但由于市场经济秩序的建立和维护主体——政府直接参与到市场竞争之中,这一发展模式也有着致命弱点。如果处理不当, 很可能会断送改革开放和经济发展的成果。正所谓成也萧何,败也萧何。特别是在2012年党的十八大之前,这种隐忧险成现实。

其一,“县际政府间竞争”使得市场竞争导致的负外部性监管主体缺位或大大弱化,环境污染、资源破坏险些失控。按照经济学原理,市场竞争过程中,企业或个人生产经营行为而产生的负外部性应该受到严格的监管和约束。如,企业的排污要严格限制及治理;企业对资源破坏性的开采要严格限制及惩罚; 等等。而且,负外部性监管的主体是政府。因此,当负外部性监管主体政府自身参与竞争,成为竞争者时,负外部性监管就变得软化和有选择性。某些地方政府自身甚至沦为负外部性问题制造者,更奢谈监管了。水、土地、大气污染等问题十分突出。例如,2012年,在国家环保部门对长江、黄河、珠江、淮河、海河、辽河、松花江等七大水系的571个水质监测断面中,适应于人类生活直接使用的Ⅰ~Ⅲ类水质断面比例占63.9%,劣Ⅴ类水质断面比例占12.4%。部分流域污染仍然较严重。一些著名湖泊时常发生赤潮等污染事件,有些甚至影响到城市的饮用水。

其二,“县际政府间竞争”导致一些干部片面追求所谓政绩,决策扭曲。如,形象工程层出不穷, 经济发展政策缺乏长期性和连续性。有的领导,为了避免与上任领导政绩重复,常常会重打锣鼓另开张,致使前任领导一些好的改革发展思路和建设项目,遭到新任领导冷处理,甚至推倒重来。

其三,“县际政府间竞争” 导致决策短期化。为了快出“政绩”,早被提拔,有些干部往往不计成本,不惜手段,只顾眼前和任期内的所谓经济发展。

其四,“县际政府间竞争” 抑制甚至扭曲了正常的市场竞争。如,为促进本地区经济发展,而采取的地区保护主义措施,将政府红头文件用于推销本地商品,将公检法等公器变成地区竞争手段,不惜违法办案断案。例如,跨地区的经济案件都争着在本地审理,同一起经济案件,不同地区法院判罚大相径庭。

针对“县际政府间竞争”模式的上述弊端,中国特色市场经济体制的“特色”——有一个能够凝聚各方力量、坚强有力的长期连续执政的政党——中国共产党;中国共产党的利益与全体人民的利益高度一致等等,再次发挥了关键作用。党的十八大以来,确立了“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,采取了树立正确政绩观、改革干部政绩考核机制、反腐倡廉、构建清亲政商关系等一系列治理措施,并通过立法成立监察委员会等体制改革,将反腐倡廉、公正履职覆盖到全体公职人员,较为有效地抑制了“县际政府间竞争”模式的弊端,使其更具生命力,也使我们对这一模式进行重新审视。

坚持改革开放不动摇兴利除弊可续写发展奇迹

通过改革开放,进一步完善以法治为基础的开放型市场经济体制,不断提高治理体系和治理能力的现代化水平,中国还可续写发展奇迹。

1.改革开放仍有空间,体制转型尚未完全到位。尽管中国已经实现了由从计划经济体制到市场经济体制,从封闭(半封闭)型经济体制到开放型经济体制的转型,形成了具有中国特色的开放型市场经济体制。但是,这一体制还只是初步的、基本的、不完善的。中国的治理体系和治理能力还远未达到经济社会发展的需要和现代化的要求。经济体制转型仍有很大空间。党的十九大已经明确中国要继续坚持改革,着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。营造稳定公平透明、法治化、可预期的营商环境。继续坚持对外开放的基本国策,发展更高层次的开放型经济。推动贸易和投资自由化便利化为代表的经济全球化。因此,改革开放和体制转型仍会继续为中国经济发展带来红利。

2 . 初步摸索出扬长避短运用“县际政府间竞争”模式的方法。继续发挥好“县际政府间竞争”模式的积极作用,促进竞争,推动发展,依然是实现中华民族伟大复兴中国梦关键。社会主义初级阶段和发展中大国的国情表明,发展仍是中国的第一要务。“县际政府间竞争”模式一度看似难以消除的弊端,在党的十八大后采取的一系列举措的作用下,得到了明显去除。这说明,如果措施得当,有可能较好地解决地方政府参与竞争带来的问题。当然,我们必须看到,对于地方政府参与竞争这一市场经济模式的创新,尽管我们初步探索出一些成功经验,但尚需在长期实践中不断加以检验和完善。特别是在抑制这一模式弊端的同时,如何继续有效保护和利用好其积极作用—— 促使各级政府相互竞争,奋力抓经济促发展,还需要认真跟踪深入研究,切实找出能够尽可能兴这一模式之利,除这一模式之弊的平衡点及长期有效方法。否则,这一利器的积极作用很有可能会大打折扣。党的十八大以来的一系列探索,特别是党的十九大提出的思路说明, 我们至少可以让这一模式继续发挥作用,并做到利大于弊。

3.注重培养、调动和发挥人才的积极性,中国可以用人才结构红利来应对和弥补人口结构红利的减退。由于中国人口结构变化,老龄化进程加快,人口结构红利减退,甚至将会对经济发展形成负面影响,这是无法回避的问题。这使得在其他条件不变的情况下,经济发展速度将会回落。无论是国家还是企业间的竞争,特别是高质量发展,高技术竞争,归根结底是人才竞争。党的十八大以来,中国正在并将继续通过人口政策的调整,减缓人口结构变化的不利影响;正在并将继续通过教育、培训、引进等手段提高人口素质。只要政策调整得当,只要能够调动教育机构、科研机构、实业部门一齐上, 用教育科研创新创业等各种便利、先进、实惠的条件和环境,特别是通过有效的知识产权保护,引进人才、培养人才、挖掘人才、使用人才,中国就可以用人才结构红利来应对和弥补人口结构红利的减退。

4 . 可以继续利用好后发展优势。尽管经济总量和许多方面中国已经处于世界前列,但人均经济水平仍只排在世界第80位左右;制造业大而不强,许多关键领域和技术仍然落后和受制于人;服务业,特别是金融业、商务法律服务等还比较落后。因此,后发展优势仍在, 只是程度和结构上发生了一些变化,在本质上并没有改变。中国仍是发展中国家,仍处在社会主义初级阶段。中国仍然可以,也需要继续利用好后发展优势。

综上所述,只要中国能够继续发挥和利用好现有优势,以经济建设为中心,继续深化改革开放,不断创新体制机制,进一步完善具有中国特色的开放型市场经济体制,不断提高治理体系和治理能力现代化水平,探索前行,提高效率,不断释放生产经营各要素的潜力,中国经济仍可继续保持高质量较快发展。

作者系国家统计局原副局长

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