苏杨，环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员，《管理世界》杂志社副总编辑。主要专注于人口、资源、环境政策的研究。
作者按：上半篇回答了大部制改革方案出台后，国家公园的主体性怎么体现、自然保护区和风景名胜区体系何去何从。但对地方基层政府来说，自然保护地能否还像过去那样打造成大众观光旅游景区和可以借机发展房地产业的旅游度假区？不小心或会错意挂上了自然保护地牌子其实已经成为旅游产业基地的区域回头还是前进才是岸？这样的问题可能更具有现实意义。因此，下半篇专门讨论：以自然资源为主体的旅游景区还能与自然保护地互穿“马甲”吗？
现实中“难舍难分”
尽管许多人认为旅游景区与保护地完全是两个维度的概念，但从管理标准和实际情况来看，这二者“难舍难分”：根据国标《旅游景区质量等级的划分与评定》（GB/ T17775-2003），旅游景区是“以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域，包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游景区”。这个定义，把自然保护地的面积主体“包括” 进去了。实践中，符合该定义的旅游景区达2万多个，其中列入该标准所确定的A级景区共有5000余家（参见宋瑞等著《资源属性、管理体制、景区级别与门票价格——基于5A级景区的实证研究》，载于《中国社会科学院研究生院学报》2014年第1期）。在200多个5A级景区中，按核心资源属性划分，以重要自然资源为主体的遗产型占绝大多数（约八成）。所以，高品质旅游景区，在多数情况下，就是重要保护地的另一件“马甲”，二者至少从资源状况来说“难分”。
出现这种二者很难区分的局面，成因之一是“选材”标准接近，尤其是旅游景区在资源、环境方面的评价标准，在相当程度上与多种自然保护地的相关要求接近：①A级旅游景区在资源方面有如下要求。在景观质量评分细则（共计100分；5A不低于90分） 中包括两个部分：资源吸引力总分为65分，包括景区的观赏游憩价值、历史文化科学价值、珍稀或奇特程度、规模与丰度和完整性等五个方面的内容。要求景区观赏游憩价值很高、同时具有极高历史价值、文化价值、科学价值，或其中一类价值具有世界意义，有大量珍稀物种、或景观异常奇特，或有世界级资源实体，资源实体量巨大， 或基本类型数量超过40种，或资源实体疏密度优良，资源实体完整无缺，保持原来形态与结构。②环境方面的要求，也接近保护地的要求，如“空气质量达GB 3095- 1996的一级标准……地面水环境质量达到GB 3838的规定……自然景观和文物古迹保护手段科学，措施先进，能有效预防自然和人为破坏，保持自然景观和文物古迹的真实性和完整性”。甚至在日常工作方面，也有相近之处，如在服务质量与环境质量评分细则（共计1000 分；5A不低于950分）中，资源与环境保护也占到了145分。
这样的选择标准，只是实践中高级别的以自然资源为主体的旅游景区与国家级自然保护地之间“貌合”的成因之一，还有一个重要的成因是地方政府借保护地资源搞开发的主动性。很多地方兼挂了四五种自然保护地的牌子，还有5A级旅游景区的牌子，这些保护地的界限、与旅游景区的区别， 就连管理人员自己也难以全面区分，只能说你中有我，我中有你。但对地方政府的领导而言，某个自然条件不错的保护地是有其明确的“主体功能”的——这可不是国家划出来的主体功能。大多数这样的区域，如果能挂旅游景区的牌子， 就一定是旅游第一、保护第二。毕竟，政绩观和开门就得面对柴米油盐的地方基层政府的发展主动性太强，而旅游总比重污染产业靠绿色发展的谱，所以在自然保护地的产业中，违法乱纪的矿业、水电其实不多，而大张旗鼓甚至在日常管理上对保护地管理机构有取而代之倾向的旅游随处皆是。可以举一个名气不大、动静不小、翻版不少的例子——广东新丰县云髻山省级自然保护区。这个保护区的整体开发是这样操作的（摘自其工作总结）： “云髻山省级自然保护区管理处在做好保护区的日常保护管理工作的基础上，积极配合县政府在实验区开发生态旅游。2011年接待游客23万人（次），旅游收入接近1亿元。生态旅游的快速发展，带来良好的经济效益和社会效益。2012年，县政府、保护区管理处与云髻山旭日旅游有限公司签订合作协议，对云髻山省级自然保护区实验区实施整体开发”。这个事情换到开发商角度，其是这样描述的：“旭日旅游开发有限公司正投资30亿元人民币深度开发建设云髻山旅游景区，按照《云髻山总体发展规划》，将建成奇石公园、登山探险、高端运动、休闲观光、森林度假、温泉健身、酒店服务及娱乐、山泉水生产及销售于一体的国家AAAAA级旅游景区、五星级旅游饭店； 300栋古建筑……”先不讲这样操作已经违法（《自然保护区条例》，当然，这个条例本身有不讲理之处），就其工作目标来说，这是一个完全的旅游景区，与作为禁止开发区的自然保护区的主体功能差之千里。但对地方政府来说，这还是政绩——招商引资成功了。这就是现实中的各说各话：生态保护的业内人员自然明白国家公园和其他自然保护地不仅不是旅游景区且要有意区别于旅游景区，但旅游行业的人员却在想国家公园应该是好的旅游景区和如何把更多的旅游景区提升为国家公园，许多地方领导受此影响，其对国家公园的“初心”当然不是保护，在中央试点前有过试点尝试的云南省、黑龙江汤旺河乃至浙江开化等，无一不是初心如此。单从人数而言，这样的认识可能代表性更广大，这也可举一例：日常浏览者数以亿计的汽车之家网站，在2017年专门组织了多组工作人员探访国家公园体制试点区。这些人不仅不知道目前的试点区总数为十个，也不知道这是体制试点区而非国家公园，更不知道介绍国家公园要“生态保护第一”——其把国家公园纯粹当作吃喝玩乐的景点，评判标准也就只是景观如何、食住行如何、除了看还有什么玩儿头（这儿给个链接：https://www.autohome.com. cn/culture/201801/911201.html。他们不是职业记者，因此不具有职业精神可以理解）。这种认识大行其道，不仅与我们所处的这个发展阶段有关，也与美国国家公园给人的印象有关。美国的国家公园中， 颇有一部分景观壮美、游客如织， 目前的体系成员几乎囊括了具有国家形象代表性的自然景观，因此易于给人留下这样的印象——国家公园主要是用来观光游的。殊不知， 观光的区域只占了美国国家公园范围的零头，大好河山主要还在发挥生态系统服务功能，还有诸多区域可以为环境教育和科学研究服务， 大众观光旅游，只是国家公园的副产品。
现在，随着中央的文件和举措不断到位，大多数地方领导已经明白了国家公园和自然保护地的主体功能都不是旅游景区，如果不和中央保持一致，坚持“保护地是用来当景区开发的、不是用来保护的”，那犯的就是政治错误。只是，要回头也很麻烦，因为比二者因资源性质“貌合”而“难分”更麻烦的是“难舍”。在自然保护地发展大众观光旅游业乃至建成旅游度假区，对地方政府来说是惯性发展观，已经是金山银山（其实可能只是金丘银丘且这小丘还有塌方的可能），全部掉头回去搞保护区， 自己舍不得，开发商还会告你“打家劫舍”；但中央的环保督察随时会带来“绝杀”，且搞保护也开始有各路资金支持还容易出政绩，不在保护区搞保护，这乌纱帽更舍不得。能否通过规范旅游景区的经营行为使自然保护和旅游开发实现良性的“马甲”换穿呢？如果还是目前的旅游景区的开发方式，这种左右兼顾很可能变成左支右绌，因为这二者本质上貌合神离。
本质上“貌合神离”
的确，以自然资源为主体的顶级旅游景区在资源价值方面与国家公园有共性，但体制迥异、管理规则迥异。
差别首先体现在体制差异巨大，国家公园体制承载的是全民公益事业，使命是“保护为主、全民公益性优先”；旅游景区（包括旅游度假区）则只能实行市场经济体制，使命是以旅游业态为主的区域整体开发。因此，虽然同样存在经营活动，但国家公园及其他自然保护地的经营要求必须采用特许经营方式，且会限定空间范围（小面积区域）和业务范围（仅为访客服务的餐饮、住宿、交通等非基本公共服务），不是求新求变、利润至上、完全市场化的经营活动； 国家公园的经营主体也必须与管理机构剥离（即分开裁判员和运动员），管理者只能承担监管者和基本公共服务提供者的职能。哪怕同样讲到保护，差别也是明显的：旅游景区的保护，是对生产资源的保护；旅游景区的公益，是维持生产的周边稳定性。这种差别，在资源价值接近的黄山和张家界体现得非常明显。正力图创建国家公园的黄山，其管委会虽然拥有全国最早的景区上市公司（黄山旅游），但目前已经与管委会完全剥离（包括门票业务），且在生态保护上不断加大力度、引领改革（如全国最早的山峰轮歇制度）；而曾被列为国家公园试点候选对象（后主动退出） 的张家界，主要精力放在了旅游基础设施和大众旅游活动的推陈出新上，天梯、玻璃吊桥、翼装飞行等的确吸引了眼球、挣足了银子，但在生态保护上乏善可陈、管理体制上“将错就错”，离其也挂着牌子的“国家级风景名胜区”“国家森林公园”的应然体制越来越远。而且，张家界多年来一直是“涨价界”，在门票、收费项目的公益性等方面基本与全民公益性背道而驰，其体制已经注定其只能是顶级的旅游景区而不可能与国家公园沾边。当然，二者在体制上的共性也不是没有，如要求管理体制健全， 经营机制有效。这只能说，二者都要求规范、高效管理，但因为发展理念、发展目标存在巨大差异，体制上不可避免地存在整体差异。
即便原来发展较规范的自然保护地，被划入国家公园体制试点区后，原来的发展模式和管理体制也要按国家公园的高标准来调整。这可以根据《风景名胜区条例》应该以保护和公益为宗旨但实际上按照旅游景区和旅游度假区方式来管理的武夷山风景名胜区为例。其规划范围79平方公里（其中主景区64 平方公里、度假区10.5平方公里、城村景区4.5平方公里），其中被武夷山风景名胜区管委会参照《风景名胜区条例》管理的主景区， 体制相对规范，但仍有不足：与黄山、八达岭长城等一样，本质上也是自收自支的资金机制结合了不完全的特许经营机制，这也是目前主流的风景名胜区的资金机制和经营机制。景区管委会成立了武夷山旅游（集团）有限公司，下属景区旅游发展股份公司，下设竹筏、票务、观光车和物业4个分公司，拥有对景点门票、观光车、竹筏三大旅游项目的特许经营权，经营所得以资源保护费和专营权费的形式按一定比例上缴景区财政。景区所取得的总收入（包括竹筏、门票、观光车业务特许专营权收入、资源保护费收入、企业上缴、国有资本经营收益等）全部直接上缴武夷山市财政，其中50%部分核拨给景区管委会用于景区生态保护和建设，股份公司另将竹筏收入10%的专营权费上缴集团公司，作为集团公司主营业务收入，用于支付利息、摊销申报世遗的费用、资本运作和保证融资的资信需求。这与参公管理的武夷山自然保护区的机制存在明显区别，后者基本不开展大众旅游活动，主要依靠福建省林业厅的财政拨款维持运营。按照《建立国家公园体制总体方案》，这二者的资金机制和经营机制实际上应该融合一下，这样才能真正体现全民公益性。即便是武夷山风景名胜区这样的体制机制，已经明显有别于旅游景区的市场经济体制了，这可从与武夷山风景名胜区规划范围内的武夷山旅游度假区的管理体制对比中可见。武夷山旅游度假区也有与风景名胜区类似的管委会，且其规划还被风景名胜区规划覆盖（也在武夷山世界遗产地范围内），是1992年国务院首批设立的12个国家级旅游度假区之一，与武夷山风景名胜区一溪之隔，在总体布局上划分为旅游接待区、休闲度假区、高尔夫度假区、综合娱乐区和特色游览区五大功能区以及综合服务区、民俗风情区、水上活动区等十五个功能小区，目前内有各类宾馆、酒店100多家，其中四星以上约10家（床位接近2万张）。还有武夷山度假村、夷景花园、高尔夫球场、娱乐城、欢乐小天地、康复医疗保健中心、保龄球馆、水族馆、购物广场。从发展实情看（参见图1），其更接近超规模的旅游特色小镇或以旅游产业为特色的城区。像武夷山、八达岭长城这样的风景名胜区以及很多自然保护区， 之所以要采用这种自收自支、“衣不蔽体”的资金机制，还是与原来用于生态保护的财政投入不够有关，以至于被《全国主体功能区规划》界定为禁止开发区的风景名胜区，基本没有获得过国家的重点生态功能区转移支付资金。开个玩笑，就国家级风景名胜区获得的一点资金而言（2 0 14年后这点专项资金还被取消了），恰如马甲对身体的遮蔽作用一样，只是局部的， 因此原来的风景名胜区甚至级别较低的自然保护区与旅游景区的“马甲”互换很容易。但这种做法很容易造成历史遗留问题：按照旅游景区管理的地方，被列入国家公园体制试点后，原来的体制机制必须要改，改起来又很麻烦。例如，一些已经投资、正在经营的企业是否退出？如何退出？这正是普达措国家公园体制试点区悬而未决以致试点工作进展不快也让国家相关部委感到“不快”的问题，也说明原来的马甲互穿体制非改不可。
除了体制差异，还有发展要求和目标的差异。尽管在资源价值评判上，旅游景区与国家公园有很多共同点，但在基础设施等可能影响保护的重要领域上，二者还是有巨大差异的。《旅游景区质量等级管理办法》的新标准中，将交通列为第一要素，尤其是5A级旅游区对交通要求相当高：“交通设施完善，进出便捷。具有一级公路或高等级航道、航线直达；或具有旅游专线交通工具。”在《服务质量与环境质量评分细则》中，5A级旅游区需要拿到总分1000分中的900- 950分，与直达机场的距离远近直接关系到交通方面的分值：30公里以内才可得满分10分。而国家公园体制试点区中，交通往往是要改造的生态系统完整性和连通性的障碍，高等级公路更是生态完整性的大忌。这在东北虎豹、大熊猫等试点区尤甚。而且，旅游景区评级中的一些硬性规定忽略了自然环境因素和旅游活动独特性。比如， 5A级景区要求“年接待海内外旅游者60万人次以上，其中海外旅游者5万人次以上”。按国家公园的要求，这种标准多半会导致游客容量超过环境承载力。这样的差异，注定了旅游景区和国家公园的“道不同”。
而即便是发展旅游，在活动内容和考虑带动上，二者也有明显差别。例如，旅游景区的品牌，大多只是为观光旅游和相关房地产业服务，而非像法国国家公园那样的跨越一、二、三产的国家公园产品品牌增值体系（具体参见《国家公园的旅游正道——解读<建立国家公园体制总体方案>之三（下）》， 载于《中国发展观察》2017年第2 4 期）。而旅游活动内容，如前所述，国家公园不提倡求新求变求舒适的硬件和软件服务，而旅游景区则专注于此。举个例子，某些打着国家公园旗号的旅游景区，从其员工招聘广告就可看出其主营业务。隶属于云南湄公河集团的普洱国家公园旅游有限公司，其所招人员为：国家公园水电工、国家公园饲养员、国家公园艺术团舞蹈演员、国家公园景区讲解员、国家公园餐厅服务员、动管部饲养员等。这里面哪有科研科普，哪有生态保护？再具体到国家公园与旅游景区具有共性的游客服务上，二者也大异其趣。例如，为游客的解说，在国家公园中是专业的环境教育，在旅游景区中则只是导游。专业的环境教育要求以自然科学和人文历史为维度，以国家公园这样的物证展示国家的资源价值和历史脉络，而导游，则只是让观光客有些惊叹、有些趣味，难免神神鬼鬼的臆造和插科打诨的段子。从已经挂了5A 级旅游景区牌子的云南普达措国家公园体制试点区和黄石公园在一处景点的对比可看出二者差别：
尽管普达措的解说词和导游的基本功等已经比普通的5A级旅游景区在自然科学和人文历史维度上有了显著的改进，但与美国国家公园的差距仍然随处可见。图2-3这样的场景，没有任何解说牌或解说词来反映其价值尤其是生态方面的价值。而黄石公园则化腐朽为神奇， 公园里的解说牌交代了这片似乎空无一物的雪原的常见动物及其区别和日常出现时间，作为一个观众， 按照提示，静等半个小时，就能看见郊狼捕食雪地下的鼠（图4）， 这样的自然体验对比生动地反映了旅游景区和国家公园的差别。
总结这三方面差别，可以看见以自然资源为主体的旅游景区， 与经营性的旅游景区“神离”得非常明显，这两件“马甲”互穿，不仅都会“衣不蔽体”，还可能都“伤风感冒”：对地方基层政府来说，大多数名副其实的自然保护地不能再像过去那样成为大众观光旅游景区和可以借机发展房地产业的旅游度假区了，当初不小心或会错意挂上了自然保护地牌子其实已经成为旅游产业基地的区域，必须重新规划、划界、分区（下篇解读专此探讨），由挂牌保护地的相应级别政府（国家级的由国家职能部门、省级的由省级职能部门，自然保护区和风景名胜区则分别由国务院和省政府）根据资源保护价值来判断是回头保护还是摘牌开发，否则中央环保督察和绿盾行动等，都会一抓到底。
看未来各有“制服”
新中国的保护地历史，只有62年，且前期发展缓慢。保护地的大发展，基本与中国的经济大发展同步，但前期的大发展只是数量的大发展，是“早划多划、先划后建”式的发展，因此尽管有《自然保护区条例》《风景名胜区条例》这样的“最严格保护”的法规， 自然保护地并没有真正得到依法保护，地方政府“靠山吃山、靠水吃水”并把保护的牌子打扮成开发的牌子是常态。直到近十年来，在国家向生态文明的转型发展中，各类自然保护地的实际管理才得到规范，与保护地相关的法律法规和规章制度才从纸面落到了地面，中央用各种文件和行动明确了在生态文明建设中对待自然保护地的初心。
大势所趋，当初“以经济建设为中心”和“一心一意谋发展”的地方政府必须忘掉自己对待自然保护地的初心，记住中央的初心，才能真正牢记使命。只要认识到位、支持到位，以旅游景区为定位的传统发展模式完全可能转变为以生态文明建设为宗旨的绿色发展模式。这方面，浙江省开化县提供了一个范例。2013年前后，在国家旅游局的挂职人员的提议下，开化县启动了打造所谓“国家东部公园”的系统工程，从当时的工作目标、县委书记的讲话及落地项目来看，无一不是通过大众旅游产业把绿水青山卖出好价钱的尝试，基本看不出加强生态保护、体现全民公益性的意思。但当2015年1月被国家列为国家公园体制试点区后，秉承《建立国家公园体制试点方案》的要求，在国家发改委的悉心指导和浙江省各级政府的全方位支持下，仅仅三年，就已在国家公园体制各项试点工作中做出了特色：“多规合一”改革地役权制度探索使得低成本、少移民突破土地权属障碍成为可能，通过非政府组织介入辅以地役权制度使得跨省统一管理进入操作层面。
开化的例子说明了这二者今后的发展一定都是各自道路上的规范发展：若只是旅游景区，即说明其是产业化的，要以营利为导向； 是自然保护地，相关产业则一定会受到限制。《试点方案》中也专门明确了自然保护区核心区、缓冲区不得开展旅游和生产经营活动。在这样的“道不同”中，政府不同部门，大部制改革后在其中的角色也不一样：林草部门行使业主职能， 自然资源部门统筹规划，生态环境部门依法监管。对旅游景区来说， 商业经营者主要受到林草部门的规范管理，文化旅游部门则引导和支持产业发展——应该是绿色发展。 对公众来说，这样的发展道路应该是各得其所的利好。未来的旅游目的地将形成两个系列：一是低门票、公益性的国家公园和自然保护地，游客在其中主要以生态旅游的方式体验，在环境教育、自然体验中满足自己的诉求；二是高门票的企业投资景区，如主题公园、游乐园等，如迪斯尼乐园和长隆野生动物园等，游客在其中可获得感官刺激和奢华体验。选择去什么地方， 取决于自身的追求，但自然保护地的主体功能是生态保护和全民公益性，不可能再有奢华宾馆别墅，不可能再有玻璃桥梁，不可能再有高速公路，却会通过各类组织提供各种教育和体验活动，让人在大自然中自然地体验美丽中国。如果黄山选择了国家公园的话，走的就是第一条路；张家界按目前的趋势走第二条路的话，其多个国家级自然保护地的牌子就应该被摘掉。
因为发展目标、管理体制机制和具体工作的差别，未来自然保护地和旅游景区难以再玩你中有我的把戏，且套两件“马甲”还不如一身“制服”管用——各自的定位有各自的制度保障。对于这两类都需要发展的特殊功能区而言，大家穿上各自的“制服”，在不同的体制下各显身手、各尽所长。当然，这种大幅调整既得利益结构的改革， 不会一帆风顺。正如北京的4月也会飘雪一样，国家公园体制改革和国家公园建设，也还可能走一点回头路、也还可能在局部还不如原来的保护区管得好，但中国国家公园体制试点已经全面铺开、体制建设已走上了中央机构成立的快车道， 一花独放不算数，国家公园体制试点区从9个到10个再到11个，百花齐放，还能不是春天？
总之，厘清“以国家公园为主体的自然保护地体系”和旅游景区的关系，按《建立国家公园体制总体方案》构建起支撑“保护为主、全民公益性优先”的体制，这是地方政府很头疼的事，毕竟这需要中央在“权、钱”制度上的改革到位、对地方的支持到位。这种难处，让我想起4月份国家公园管理局揭牌时的一个场景： 挂牌时红幕布太紧，领导掀起来费力、掀起后盖住头，但大家仍然鼓掌、仍然兴奋——再难这都是件大势所趋的好事。把好事办好，必须在操作层面上形成各方的正确利益导向， 在对原来的利益结构纠偏的同时形成“共抓大保护”的空间格局和利益机制，因此，下篇讨论“规划、划界、分区，（跨界）利益如何区分”。