白 静 匡卫华 陆伟涛
我国政府引导基金始于2002 年，近几年在数量和规模上呈现爆发式增长。根据数据终端CVSource 显示，截至2016年底国内共成立901支政府引导基金， 总规模达23960.6亿元，平均单支基金规模约26.6亿元，其中2016年新增规模达到5032.1亿元。作为目前国内风险资本市场重要的出资人，政府引导基金在引导社会资本、促进产业调整、扶持具有创新能力的中小企业方面取得了不小的成绩。
内蒙古政府引导型科技投资基金运行情况
2014年12月，为推动创新发展战略在科技领域的全面贯彻落实和深化，也为了将行政力量从市场化运作要求较高的资本运营工作中解脱出来，内蒙古自治区设立了以科技厅为核心力量的内蒙古协同创新股权投资基金股份有限公司， 作为内蒙古政府引导型科技投资基金的运营主体，旨在完善内蒙古科技投融资体系，促进科技成果转化，扶持科技型企业成长，进一步推动经济发展方式的转变。截至2017年年底，内蒙古政府引导型科技投资基金股东实缴出资约7亿元。
（一）管理模式
1.组织架构
政府设立引导基金是为了放大财政资金的作用，引导社会资本参与，通过推动风险投资产业的发展，最终实现科研成果产业化、科技创新和产业结构升级等目标。因此，大部分地区的政府引导基金运营的重点是对风险投资机构的投资，主要模式包括阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障，基金主体的组织形式也多采用在风险投资机构中比较普遍的有限合伙制。
图1的模式是在总结沿海发达地区经验的基础上形成的，对于科技资源相对集中、风险投资机构比较发达的地区更为适用。内蒙古地区科技资源并不丰富且布局分散， 区内金融机构以商业银行为主，市场化运作的风险投资机构比较少， 并且普遍存在吸纳区内资本参与区外投资的现象。鉴于此，内蒙古政府引导型科技投资基金设立之初即定位在直接解决科技型企业融资难题，推动科技型企业的发展，以期未来由科技资源带动金融资源，从而实现科技与金融的协同发展。考虑到投资经验、代理成本、科技资源数量和质量等多方面因素，引导基金以公司制模式运营。
2.委托管理
内蒙古政府引导型科技投资基金将基金财产全权委托给市场化运作的基金管理机构，由专业团队负责对区内科技型企业进行独立的筛选、尽职调查，提出投资方案和退出安排。基金管理机构在做出投资或退出决策时，由投资决策委员会对决策方案进行内审，委员会采取简单多数通过的决策机制，成员由基金管理机构内部财务、法律、风险控制等领域的专家组成。经投资决策委员会审议通过的方案还要经过投资专家审核小组外审，该小组由外聘的资深专家组成，对投资决策委员会提出的决策方案进行复核。审核通过的方案由专业团队推动实施，形成对被投资企业的后续管理，直至最终退出。
如图2 所示， 在整个运营过程中，基金管理机构在委托协议约定的范围内，对引导基金的资产拥有绝大部分的决策权和管理权，完全市场化运作，政府和引导基金不干预任何环节。
3.监管模式
基金管理公司独立自主按照市场化运作方式开展对外投资，政府对其日常投资管理不加干涉，但是为了保证委托协议被正确履行，需要在投资决策实施前加以监管，具体监管流程如图3所示。
监管过程中，审核小组仅根据委托协议约定内容对基金管理机构提供的投资决策委员会审议通过项目的投资方向、金额等内容进行形式审核，不对项目具体内容和风险做实质判断。
（二）投资情况
截至2017年底，内蒙古政府引导型科技投资基金的基金管理团队共走访区内200多家科技型企业，完成9 个项目的投资决策，累计投资2.92亿元，产业涵盖草业、生物、育种、新能源、污水处理、食品加工等。其中8个项目为自治区内科技型企业，投资总额2.52亿元。被投资企业中有2家企业在引导基金的投资效应下融资境况明显好转，引导基金在完成引导和扶持作用后已成功退出。
（三）引导效果
内蒙古政府引导型科技投资基金在解决科技型企业融资问题的同时，也关注引导基金的引导及放大作用。在运营过程中，基金管理机构除运用引导基金的资金外，还为被投资企业引入不同类型的投资者。截至2017年底，引导基金完成投资总额2.92亿元，撬动有关盟市地方财政、银行、基金、民间投资等资金6.58亿元，杠杆放大倍数2.25， 有效引导企业和民间资本的参与，实现了政府投资牵引和放大的效应。
内蒙古政府引导型科技投资基金运营中值得关注的环节
（一）项目筛选和尽职调查的成本过高
项目的筛选和尽职调查对于投资决策意义重大，详尽、准确的尽职调查将帮助基金管理机构了解拟投资企业的情况，减少信息不对称造成的诸多问题。尽职调查结果将成为双方建立合作关系并合理估值的基础。内蒙古政府引导型科技投资基金的基金管理团队首要工作就是拓展项目渠道，展开尽职调查。但是内蒙古地域广阔， 科技型企业的布局并不集中，项目的筛选和尽职调查相对科技资源发达且集中的地区而言成本高、效率低，而且内蒙古科技型企业的产业特点往往是投资周期比较长，项目投后管理和服务等事宜大大提高了基金管理机构的人力成本，可能产生委托代理问题。
（二）引导基金退出渠道单一
引导基金的运作流程主要包括募集资金、投资项目、退出变现三个环节，其中资本退出是确定资本运作效果的重要途径，是引导基金得以良性持续发展的关键。当前， 退出变现主要有被投资企业公开发行上市、股权转让和破产清算三种形式，其中，股权转让的形式中， 由被投资企业的股东回购股份往往是退出方式设置的保底措施。内蒙古科技型企业在参与国内主板和创业板等资本市场竞争时往往表现为劣势，所以内蒙古政府引导型科技投资基金的退出渠道基本是股权转让，并且多是选择由股东回购。单一的退出渠道会影响引导基金的资本循环速度和效率，进一步影响对科技型企业的支持效果。
（三）投资对象缺乏处于早期发展阶段的科技型企业
政府希望引导社会资本投向符合地区产业规划发展的领域，同时投向在技术、市场、管理等方面都存在较大风险的种子期或初创期等早期发展阶段的科技型企业，以通过引导基金在一定程度上弥补市场失灵的现象。与此相反，无论是基金管理机构还是其他社会资本都更愿意投资成长中后期和成熟期的风险相对较小的企业和市场前景更乐观的产业领域。两者不同目标的协调是引导基金运营中的一个重要环节。从现实情况来看，内蒙古政府引导型科技投资基金已投资的9家企业， 没有一家处于种子期或初创期。
优化内蒙古政府引导型科技投资基金运营管理的建议
（一）细化投资领域，调整引导基金运营模式
为了真正发挥政府引导基金对种子期和初创期科技型企业，以及对科技成果产业化的扶持作用， 建议内蒙古政府引导型科技投资基金进一步细化投资对象，按风险等级对被投资企业归类，并设置相应的子基金进行投资和管理。在设置风险比较高的天使投资子基金的同时，也应设置限制比较少、基金管理机构话语权更多的社会投资子基金，兼顾基金合作双方的利益，与之相对应的引导基金组织架构也要做出相应的调整，具体见图4。
在实际运营过程中，政府将更多的行政控制力保留在公司层面， 通过股东大会、董事会等决策机构把握战略方向，对子基金实行动态监管。而子基金的运营主要遵循市场化原则，由专业的管理团队按照委托协议约定内容完成投资运营和投后管理。
（二）培育竞争的市场化环境，加快企业的规范化进程
科技型企业的群体水平和自我发展能力直接影响着引导基金的投资和引导效果，只有这些企业充满活力和效率，具备强烈的创新动力和相应的能力，内蒙古政府引导型科技投资基金才能发挥其推动科技创新的作用。只有竞争的市场条件和不断变化的环境，才会驱使科技型企业持续进行适应性创新以不被市场所淘汰，而为了在此环境中获得更多的金融资源以做大做强从而赶超其他竞争者，企业必须不断提升自身的规范化程度，这又有效降低了引导基金尽职调查的周期和成本。所以，无论是从内蒙古政府引导型科技投资基金运营效果的角度，还是为内蒙古区域经济发展考虑，改善市场环境，培育具有一定市场竞争性的科技型企业都有着重要意义。
（三）构建内蒙古科技金融服务平台，提供综合性支持
内蒙古政府引导型科技投资基金运营过程中表现出的成本高、效率低等现象在一定程度上受资源分散、信息不共享等因素的影响，因此有必要建立区域性科技金融服务平台，在信息共享的基础上，对接自治区内科技型企业、金融机构、中介服务机构等各类资源，从而有效提高引导基金搜集、筛选、投资企业的效率。平台同时对接包括股权和债券市场在内的多层次资本市场，在拓宽科技型企业融资渠道的同时，也完善了引导基金的退出路径。构建内蒙古科技金融服务平台将实现对内蒙古政府引导型科技投资基金从自身运营管理到产业链条上下游之间协同等多方面综合性的支持。（本文是内蒙古“技术转移对接协同创新投融资平台建设”课题（201503026）和“内蒙古自治区科技创新投资基金管理研究”课题（20140329）的研究成果）
（参考文献略）
作者单位：内蒙古农业大学经济管理学院／中兵投资管理有限责任公司／ 内蒙古协新股权投资基金管理有限公司