特朗普上任以来美国贸易政策转变回顾与思考

特朗普上任以来美国贸易政策转变回顾与思考

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戴 慧

美国总统特朗普就任以来, 先后提出了退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、重谈北美自贸协定(NAFTA),对钢铝产品进口开展“232调查”,对中国开展“301调查”等贸易议题和政策,从而使未来美国贸易政策可能与奥巴马时期相对自由化的贸易政策相偏离,呈现出较强的贸易保护主义色彩。以下从三方面进行回顾分析。

从特朗普经济政策计划到退出TPP和重谈北美自贸协定及美韩自贸协定

特朗普在竞选总统时多次演讲强调过去几届政府的错误贸易政策是美国传统制造业向国外转移、制造业投资下降、实际就业减少、美国贸易赤字急剧扩大而经济增长低迷的重要原因。他在底特律经济俱乐部发表其经济政策计划演讲时说,“希拉里支持了那些剥夺了底特律这个城市、这个国家的财富和工作的贸易协定。她支持了比尔·克林顿的北美自贸协定,支持中国加入世贸组织,又支持将减少就业的与韩国的自贸协定,还支持跨太平洋伙伴关系协定”,不论是美韩自贸协定,还是北美自贸协定都并未如签订前预想的那样扩大就业,而是减少了就业机会, 扩大了美国对韩国、墨西哥的贸易赤字,而TPP不过是将重演这些。因此,特朗普说,如果他当选,将退出TPP,重谈北美自贸协定。现在回顾那次演讲,他新政中的经济政策,包括税收、贸易、基建投资,大致都是按当初计划的执行的。

2017123日,特朗普上任总统第一天,便正式宣布美国退出TPP816日,特朗普政府开始与加拿大和墨西哥就北美自贸协定重新谈判;92日,特朗普指示其助手着手准备退出美韩自贸协定, 但在遭遇美国国会、商界、农场主的大声反对后,97日,贸易代表莱特希泽对记者表示希望通过谈判对美韩自贸协定作些修改。目前NAFTA重新谈判涵盖及旨在修改的内容包括知识产权保护、监管规则、政府采购、劳工、环境、数字贸易、国有企业等方面。而今年327日美韩就FTA修订达成一致,对于韩对美汽车、钢铁、药品进口方面的调整达成协议。

从美国新任总统贸易议程看美国贸易政策转变

2017年美国总统贸易议程中列举了美国贸易政策的原则、目标和优先议程。原则是以为美国人争取更自由公平的方式扩大贸易,促进经济增长、扩大就业,提高与贸易伙伴的对等互惠,强化本国制造业基础,扩大农业、服务业、工业出口。这些目标将通过侧重于双边谈判而非多边协商、重新谈判和修改一些贸易协议的方式达成。

优先议程包括:①在贸易政策上保卫国家主权。主要强调依据美国在1995年世贸组织成立、继续参加时签署的争端解决谅解协议(DSU),世贸组织通过争端解决机制作出的发现、政策建议和法律要求不能增加或减少美国在世贸组织协议下的权利和义务。这点的言下之意,实际是美国在强调争端解决机制的非约束性。这与前些年强调的争端解决机制的强约束性相反(这与新任政府强调美国在贸易上采取单边行动的权利、寻求绕过DSU 方法有关)。②严格执行美国贸易法。强调美国国会过去通过了一系列保护美国市场不被不公平贸易行为(倾销、进口商品的补贴等)所扭曲的法律,这些法律符合关税协定。贸易救济也是世贸组织协议的基础和中心。多年来,美国厂商有权申请反倾销和反补贴贸易救济。需要时美国商务部也有权自己发起贸易救济。此外,1974年贸易法的201条款规定对受到进口增长严重伤害的本国产业,美国总统可进行救济。美国贸易代表办公室在必要情况下有权请求该保护性调查。1974 年贸易法下的301条款授权美国贸易代表办公室采取行动应对那些违反国际贸易协定或不合理、歧视性、对美国商业造成负担或限制的外国行为。301调查可由私人部门的美国工人、企业请求发起,也可由美国贸易代表办公室决定发起。301条款运用恰当可成为鼓励外国采用更市场友好型政策的有力杠杆。美国支持真正的市场竞争,但认为世界很多重要市场和经济不时被外国政府的补贴、盗窃知识产权、汇率操纵、国有企业的不公平竞争行为、违反劳动法、强迫劳动等不公平行为所扭曲。③运用杠杆打开外国市场。当局相信美国工人、农民、农场主、服务提供商、大小企业都应拥有在全球公平竞争的机会。但不幸,美国出口在许多市场面临障碍,有高关税的,也有非关税障碍。有外国生产者受补贴取得不公平竞争优势的;有些国家通过不合理地限制数据和服务流动或通过窃取商业机密伤害美国公司;有的则用技术性贸易壁垒,如不必要的管制来阻碍竞争;还有的通过货币操纵影响美国商品服务竞争力。为此,他们认为无论世贸组织规则、双边和多边贸易规则的起草、执行和运用均应找出办法修正以明确指出自由市场原则,还应明确要求参与国需有透明的法律和监管体系。④谈判新的更好的贸易协议。认为美国近15年来的经济低增速、贸易赤字大幅增加、工业部门就业大幅减少、居民中位数收入不升反降的一个重要原因是中国入世。北美自贸协定是美国对加拿大和墨西哥高赤字的原因。美韩自贸协定的结果是2011年以来美国对韩国赤字急剧增长。为此,当局准备主要通过双边谈判,争取到更高标准的公平贸易条件,并对不公平贸易伙伴毫不犹豫地运用任何可能的法律手段。

按这些思路,2017年以来,美国政府频繁使用“双反”调查等救济措施打击不公平贸易行为。全年发起54次反倾销调查,下发32项反倾销命令;发起25次反补贴调查, 发布11条新反补贴命令。此外,发起了301和特别301调查,以及根据1988年美综合贸易与竞争法审查美国通信贸易协议的有效性等。这些可以看作第二项优先贸易政策议程的具体实践。而上文所提到的NAFTA重新谈判和美韩自贸协定修改协商则是2017年贸易政策议程中第四项优先议程(谈判更好的贸易协议)的具体操作。此外,美国阻止世贸组织争端解决机构任命新法官,导致该机构拖延甚至停止发布取证调查结果,则实际是弱化世贸组织争端解决能力的行为。预计未来还会有更多的具体贸易政策来推行美国优先和“自由公平对等” 贸易理念。而这可能对他国对美出口产生负面影响,引致对方贸易报复,反过来影响美自身的出口。美国贸易保护主义政策还可能对其他一些国家产生示范效应,世贸组织作用的弱化对世界贸易的负面影响可能更加广泛。如果未来的博弈情况不能往各方妥协、扭转这些情况的方向走,世界贸易增长无疑可能受到负面影响。

美国对中国贸易政策的重要变化

美国于20174月开始由商务部牵头对进口钢铁和铝对美国国家安全的影响依据1962年贸易扩张法第232条款进行调查。2018216 日商务部发布调查报告,报告结论为钢铝产品进口威胁到美国国家安全。其中,钢铁报告中指出,美国是全球最大的钢铁进口国,其钢铁进口四倍于其出口。而从2000年起有6个氧化炉和4个电炉关闭,从1998年起行业就业下降了35%。目前全球钢铁产能是24亿吨,比2000 年增长127%,而钢铁需求增速则较慢;最近的全球过剩钢铁产能为7亿吨,为美国年钢铁消费量的7倍。中国是最大的钢铁生产和出口方, 也是过剩产能最多的国家,其过剩产能超过美国总钢铁产能。中国平均每个月的钢铁产量与美国年产量近似。一些特定种类的钢铁制品仅存一家美国生产商。美商务部长威尔伯·罗斯建议采取提高进口钢铁产品关税、对从12个主产国进口的钢铁施以高关税、对其他国实行钢铁进口配额限制措施。铝进口对美国国家安全影响调查报告也有相似内容。可以看出两份报告明显流露出了对美国传统工业中钢、铝产业衰落的担忧。

实际上,232调查开展前,白宫新闻办公室公布的一份材料显示, 开展此项调查也是为了践行特朗普总统竞选时的承诺,即调查美国的钢铝进口、复兴钢铝产业,使其重新成为美国的支柱产业。美国工业锈带的经济疲弱、蓝领就业困难、家庭收入没有明显改善甚至恶化、城市颓败、社会问题增加是不容忽视的此类担忧的来源和背景。而这些区域的选民在2016年美国总统选举投票中更支持特朗普(尤其是白人劳动阶层由传统上支持民主党候选人变为倒向共和党候选人特朗普),助其在威斯康星、密歇根、俄亥俄、宾夕法尼亚州胜出,并确保了其最终竞选获胜。因而,232 调查可以说不仅仅是为了复兴工业锈带和传统冶炼业的经济政策,还带有一定的政治意图(实现对选民承诺、巩固选民支持)。此外,调查开始前公布的备忘录中提到的一些作为重要军用品原材料的铝产品生产减少危及国家安全,则是对美国国家经济安全影响中的另一方面内容。今年39日,特朗普总统宣布为维护美国家安全,对外国钢铝分别征收25%10%的进口关税,323日生效。323日,中国公布涉及128个税项价值30亿美元的加税产品中止减让清单,于4 2日生效。

总体来看,尽管232调查及后续美国对钢铝加征进口高关税的政策的确显示出了较强的贸易保护主义色彩,但仍需看到其实际上反映了国际贸易可能一定程度地导致一国和跨国层面的收入分配恶化(一些经济学家已进行了相关研究,如斯托尔帕-萨缪尔森定理),而这在美国表现得较为突出;还需看到钢铝等行业的严重产能过剩对价格、生产和行业就业及工资的影响确已经通过贸易而外溢了,而这又进一步影响到利益群体的政治诉求和政治博弈。贸易摩擦也是调整利益分配的厂商和国家间博弈的过程。

2018322日,美国贸易代表办公室发布了对中国就1974年贸易法案中301条款下的技术转让、知识产权和创新相关的行为、政策和实践的调查发现报告(简称301调查报告)。其中认为其对现有证据分析发现:中国利用外资所有权限制(包括必须成立合资企业等)、行政性的审查和许可程序来迫使美国企业进行技术转让;中国利用歧视性的执照发放程序将美国企业的技术转移到中国企业;中国指导或不公平地便利化恶意并购美国企业以大规模获取技术;中国实行或授权网络侵入美国企业盗取其敏感商业信息(如商业秘密)等。美国总统已快速响应,将对中国的“经济入侵”采取反击报复:一方面对从中国进口的航天、信息、通信、机械等行业1300种产品施以25%的关税(将涉及500亿美元商品);向世贸组织发起争议解决程序。另一方面,使中国对美国投资更加困难, 财政部将领导跨部门机构对实行新的限制投资规则提出建议,尤其针对对美国敏感技术进行投资的中国国有企业。其中,第一项政策已经宣布,拟加征关税的商品清单已于4 4日公布,但后面的听证流程估计还没结束。而最后一项,可能会对未来几年中国对美投资产生负面影响。中国随后针对美国将加征关税的措施进行了报复,对原产于美国的大豆、汽车、化工品等14106项商品加征25%的关税。

今年5月,美国贸易代表办公室又发布了2018年特别301报告, 中国被连续14年列入其重点观察名单。该报告指出的需引起注意的中国知识产权相关问题包括,中国强制技术转移操作,阻止有效知识产权执行,广泛的侵犯知识产权行为(包括商业秘密、网上剽窃、假冒仿造等)。

人们注意到,美国301调查后对华加征关税商品清单中有些商品似乎与知识产权没多大关系(例如钢铁),且301和特别301调查取证时部分证据实际依赖于企业去函反映,其通过301调查来降低美对华贸易逆差、遏制中国新兴工业发展并以此实现美国国防战略报告中强调的保护美国经济安全和挽救美国就业岗位的战略意图明显。但301和特别301调查中所依据证据的可信性、透明度存疑,这可能是在后期不论是通过世贸组织争端解决机制裁决,还是通过双方谈判解决时需要提出质疑或进一步取证以求和解的。

近来,中美贸易摩擦有所缓和。53日到4日,以美财长为首的美国贸易代表团来华谈判;515 日,中方代表团赴美谈判;62日至3日,美国代表团再次来华磋商。这些都说明已经在向缓和的方向发展。519日中美就双边经贸磋商发表的联合声明明确了不打贸易战、加强合作的原则,鼓舞人心。非官方层面,无论是学者还是媒体,已对美国一些智囊和鹰派所担心的“中国制造2025”威胁美国领先地位的误解进行了一些解释,中兴通讯被制裁刺激各方更清醒地认识到我国自有技术仍在许多领域落后于发达国家、高端产业发展仍受制于人的现实境况。这些转变,以及继承发扬谦虚包容的优良文化传统,都会有助于我方更理性地处理外界冲突,为仍是中等收入发展中国家的我国争取和谐有利的发展环境。当然,美国国内保守主义的兴起及得到的部分民众支持或许会对冲突顺利解决形成一些阻碍,但其国内自由主义势力和支持自由化的民众力量依然强大,事情会如何发展需要耐心等待观察。518日上午,美国众议院一致通过对中兴制裁修正案就是一例。

对美国贸易政策转变的进一步思考

美国过去六十年实行的自由国际主义外交政策正在面临调整,而在经济上则表现为由强调自由贸易到美国优先的公平对等贸易。正如美国国家安全战略报告中所说,美国的外交努力致力于在实现双边、多边领域取得更好成果,为美国寻找更好的发展机遇,挑战其竞争者。美国现任总统上任以来的系列贸易政策调整无不是服务于这些目的。这些战略和策略性的调整均对我国以及他国提出了挑战。美国国家安全战略中将我国归为塑造对立于其利益和价值观的世界的修正主义力量,并列在其首要挑战中。而贸易方面,中国则被视为主要贸易赤字对象国和工业及就业影响者, 故而过去一段时间贸易摩擦增加。

面对这些,我方需保持理性认识。第一方面,需要看到美国贸易政策的调整背后有其国内工业空心化过程中引发的系列社会问题和民意需求,也有全球化过程中收入分配不平等、就业和税源转移的现实因素。第二方面, 看到美国贸易政策调整背后的真正目的是发展美国经济、开拓海外市场、增加美国出口、保持美国国际竞争优势等,我们就更容易找到切入点,来缓和分歧、寻找共赢点。如增加对我国需要的美国优质产品的进口,只要是更多通过市场途径,对我方无损,例如,高科技产品、汽车、石油等。借此机会,推进我国对外开放,放开一些我国到目前发展阶段应该有更大开放力度的行业或领域,于我方也可有利,例如金融、汽车,还可以考虑法律咨询、文化领域。但是这些措施采取后是否真能戏剧性地逆转中美贸易逆差,达到美方减少贸易赤字的目的,尚需持疑。而美方会再有什么政策变化,仍需留心。第三方面,我们仍应清醒认识到我国仍然是发展中国家,人均国民收入远未达到发达国家水平,在科技和产业结构提升等领域均需借鉴学习,对内对外仍需谦虚低调,与邻为友,与强者为友,为我国赢得和谐有利的外部发展环境。第四方面,还需要寻找双方利益和价值观中的共同因素。例如,美国新任总统政策显得更“为民着想”、强调要照顾中等收入和低收入美国人的利益,而我国还需要推进市场经济和改革开放,我国的对外合作是希望与他国一起发展、促进联合国提出的可持续发展目标,这些都是可以找到共同价值观的领域。这样,我国或能避免被视为美国的头号挑战。

作者单位:国务院发展研究中心宏观经济研究部

 

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